我国海上能源运输安全保障系统分析＊

赵 旭 马秋平 林 玮

（大连海事大学 交通运输管理学院，辽宁 大连116026）

一、引言

能源安全是我国经济可持续发展的首要前提，海上能源运输安全作为能源安全的一个重要组成部分，是未来我国应对能源问题的关键。近些年来我国对能源的需求极大地超过了国内的能源供给，2011年中国原油消费量达到4.54亿吨，对外依存度超过50%。根据国家能源署（IEA）预测，到2015年和2030年中国的能源需求将分别达到2626亿吨和3592亿吨油当量，并且到2030年石油在我国能源利用结构中所占比例将会达到22.5%，消耗量由454Mt增至808Mt。［1］由于能源资源分布的不均衡性和需求的差异性，我国大部分能源需要进口，而海上能源运输一直以来是我国能源进口的主要途径，因此海上能源通道的安全性以及对主要能源运输通道的控制是否出现转移对于保证能源资源持续输送到我国，并实现能源资源的供给充足是至关重要的。

对国家或地区而言，海上能源运输安全是指以海运的方式以合理的成本安全地通过海上运输通道进而提供稳定的充足的能源可供国家或地区经济的可持续发展。海上能源运输安全是涉及到国家政治外交、国家能源安全、军事能力、经济产业结构、地区稳定等多层次多方面的战略问题。有专家学者认为相对于大国军事封锁和禁运，目前中国能源运输安全面临的主要风险是和平时期的海盗、恐怖主义和运输事故等。［2］针对我国石油海上运输的“马六甲困局”，我国专家分别提出将巽他海峡（Sunda Straits）和龙目海峡（Lombok Straits）作为备选路线以及在中国的东北、西北及西南等地区建设跨国运输通道［3］等观点。因此本文从全局的角度分析我国能源海上运输面临的风险，借鉴日本和美国海上能源运输安全战略，并提出促进我国海上能源运输通道安全保障系统协调运作的建议，对于我国实现能源安全具有参考借鉴意义。

图1 我国海上能源运输通道

二、我国海上能源运输现状

随着国民经济规模的扩大，能源特别是石油已经成为当代世界国家经济发展和社会进步的基本动力。由于地理位置和自然气候因素的影响，世界的石油资源主要分布在中东、北美、南美和非洲，其次是亚太和欧洲，其中世界已探明的石油储量70%在中东；天然气资源主要分布在中东、北美、欧洲、非洲、南美，亚太地区的天然气资源分布最为稀少。亚太地区的油气资源短缺，我国的石油、煤炭、天然气等能源需要通过海上运输和管道运输从中东等国家进口。由于成本低、效率高以及灵活机动的优势，海运成为了我国能源运输的第一选择，我国能源80%以上都要从中东和非洲进口，其中进口石油的90%以上都需要经过海上运输，每天都有大批石油和天然气运输船在海上繁忙运输。［4］

我国主要的能源进口国家分布在中东、非洲、南美洲、东南亚与大洋洲区域。我国能源的国际海上运输航线主要有中东航线、非洲航线、东南亚航线和南美洲航线。其中北非航线和中东航线承担的进口石油运输任务大约占我国石油运输的50%，西非、东南非航线承担了我国石油进口约30%的任务。如图1所示，我国海上能源运输通道主要有霍尔木兹海峡、苏伊士运河、直布罗陀海峡、曼德海峡、龙目海峡、马六甲海峡、好望角等。根据粗略统计，我国约85%左右的原油需要经过马六甲海峡，10%左右的原油经过好望角。我国海上能源运输在很大程度上依赖这些海上运输通道，其中马六甲海峡对我国的海上能源运输尤为重要。

三、我国能源海上运输风险分析

能源海上运输面临的风险复杂多样，可划分为：一般共同风险、特殊风险、战争与争端风险，如表1所示。

表1 海上风险分类与特点

我国海上能源运输通道系统面临的风险具体为以下几个方面：

（一）对外进口依存度过高

我国经济的可持续发展需要充足的能源作为支撑，能源供需紧张和能源利用率低致使我国所需的能源大部分需要从国外进口获得，导致我国对外依存度过高。能源进口的持续增加必然会导致我国对海上能源运输通道的过度依赖。我国能源进口对于中东的依赖程度较大，而中东地区近年来频频发生政治事件，局势动荡，促使我国进口石油的价格一路走高，已经迫使中国在国际市场花费1.2万亿人民币进口原油，并不得不承受油价上扬给国内带来的通胀压力。

（二）进口通道路径单一，过多依赖于海上通道

陆运系统具有其本身的局限性，这直接导致过多的能源进口依赖于海上通道。我国大部分的能源进口都采取海上运输方式，且80%以上从中东、非洲进口，路径较为单一。海盗、恐怖活动等突发事件都可能会造成海上能源运输的中断。霍尔木兹海峡—印度洋—马六甲海峡—南海是我国海上石油运输的主要航线，然而该条航线经过的亚丁湾和东南亚水域是世界海盗威胁最严重的两个区域，一旦发生大规模的海盗袭扰事件，一方面将会对我国海上石油运输的安全造成极大的影响；另一方面将会迫使该条航线停航，极有可能使我国的石油供给面临短缺的情况。

（三）对通道系统内的某些子系统依赖程度较高

我国能源进口区域相对来说较为集中，从中东和北非进口的石油超过进口石油总量的50%，约有47%以上的原油经过霍尔木兹海峡。由于进口量大，且进口来源过分集中，我国能源进口面临着国际霸权主义、恐怖主义和局部战争的考验。［5］一旦这些重要的子系统的安全状况发生变化，整个通道系统都必将受到牵连。马六甲海峡是太平洋和印度洋之间的重要通道，同时也是西亚石油运送到东亚的海上运输通道，每年都有大量的船舶经过，但是马六甲海峡通路狭小、海盗猖獗以及恐怖主义都对我国的海上能源运输构成极大的威胁。

（四）我国海上能源运输通道不确定性因素众多

我国能源海上运输通道所涉及的地区面临众多的不确定因素，且这些地区的政治环境复杂，多为矛盾交织的国际政治、军事敏感地带。这些不确定因素主要包括恐怖主义、走私、犯罪等，海上运输通道已经成为我国石油进口的瓶颈。［6］美国作为当今世界的霸主，致力于运用军事力量控制世界范围内的能源供给，在美国宣布要控制的16条海上能源运输通道中，至少有3条将会对我国的能源进口造成负面影响。

四、国外海上能源运输经验借鉴

在认清我国海上能源运输的现状并分析影响海上运输安全的风险因素的同时了解其他国家如何应对海上能源运输安全隐患并借鉴相关策略对我国有效地解决当前面临的能源海上运输的安全问题具有重要作用。日本和美国也非常重视海上能源运输安全的保障，并取得了较好的成效，我国可以借鉴相关的经验。

（一）日本海上能源运输安全战略

日本是众所周知的能源极度短缺的国家，大部分的能源都需要从国外进口，能源对外依存度很高；日本能源进口来源集中，90%的石油和其他大量的原材料从中东地区和北非进口，必须经过太平洋和印度洋之间的咽喉要道，严重依赖马六甲海峡，与我国能源进口来源地和海上能源运输通道重叠；日本同样受到了中东政局不稳定、海盗猖獗等外界环境因素的威胁，中日之间存在多线交叉的能源竞争。

日本的能源政策的基本目标是3E—能源安全（Energy Security）、经济增长（Economic Growth）、环境保护（Environment），保证能源进口稳定和安全是日本能源战略重要的组成部分。［7］日本致力于开拓新的能源进口渠道，减少对中东地区的过度依赖，实现能源供给渠道的多元化战略；同时日本的能源多样化战略也取得了显著的成果，能源结构逐渐合理，如日本在2006年实施的《新能源战略》标志着日本开始实行以核能为主的能源战略，从根本上减少海上能源运输量，保障海上能源运输通道的安全。日本还试图构建完善的海上能源安全保障系统的法律机制，以日本和美国的合作为基础，开展多边合作，并构建区域性质的海上能源运输通道安全保障系统来打击海盗袭扰等活动，通过政治、经济、文化等多种途径在东南亚地区开展系列外交活动，通过联合地区整体的力量保障日本国内的能源海上运输的安全。

（二）美国海上能源运输安全战略

2011年，美国石油对外依存度高达58.37%，但是近几年来美国采取各种方式增加能源的储备，保证能源进口的安全。美国主要由墨西哥、加拿大等中南美等国家进口石油，而这些地区与美国的海上运输距离较短，因此美国的海上能源运输通道相对于我国和日本来说较为安全。

美国为了缓和严峻的海上能源运输安全的形势，一方面增加能源的国内供给，降低对国外能源的依赖；另一方面使用军事力量控制全球的石油战略枢纽，保证石油输出地、输油管线和海上运输线的安全。同时，美国积极开展海外油气资源的开发，参与全球油气资源的再分配，使美国能源的对外依赖程度显著下降。目前，美国开始寻求与能源出口国或地区缔结自由贸易协定来保障海外能源运输通道的安全，2010年，中美就能源安全发表了联合声明，共同承诺增加能源领域的投资，致力于通过开放市场和广泛的竞争发展国内能源供应，提高能源利用效率和开发新能源。

五、我国海上能源运输安全保障系统协调分析

我国能源海上运输的安全问题不容忽视，而其他国家致力于不断改进完善海上能源运输系统，且我国海上能源运输是一个复杂系统，其不但包涵众多相互影响和作用的因素，而且涉及到很多部门及企业，因此有必要在分析我国海上能源运输面临风险和借鉴外国经验的基础上构建我国海上能源运输安全保障系统，如图2所示。

图2 安全保障系统的构成

我国海上能源运输安全保障系统如图2所示，包含四个子系统即外交拓展系统、港航管理与配合系统、海事安全系统和能源管理系统，四个系统分别由不同的部门负责，最后由港航企业、军队、海事部门、能源企业具体执行。外交部、国防部、交通运输部、海关总署及能源局制定相关政策法规和命令，在各种具体情形中由港航企业、军队、海事部门和能源企业来执行对海上能源运输通道的安全性保障，从宏观和微观层面上构建各子系统相互协调的我国海上能源运输安全保障系统。其中，外交拓展系统、港航管理与配合系统、海事安全系统、能源管理系统的具体职能如表2所示。

（一）外交拓展子系统的职能

外交拓展系统主要包括军队、港航企业和能源企业三个执行主体。

军队的执行任务主要包括军事交流与访问、联合军事演习、参加国际救援和海军医疗访问。军事交流与访问是一个国家军事外交的主要表现形式，对推动我国与世界各国，特别是与相关能源国家之间的军事友好互利关系起着最重要的作用，是反映外交拓展系统运行情况的重要指标；联合军事演习是当今国际外交政治的需要和体现，透过联合军事演习，可以观察到两国或多国间政治关系的密切程度和发展趋势。其作为军事训练的高级形式，正在成为各国一种重要的战略手段，在国际关系领域中发挥着日益显著的作用，影响着海上能源运输的安全。经统计，2012年索马里海域袭船案件297起，占2011年的67.7%左右，为最近5年来最低，国际海事局认为多国海军巡航是提高索马里海域安全的主要因素。

表2 我国海上能源运输安全保障系统职能

国际救援作为一种特殊的公共外交手段，在积极参与国际事务，切实开展国际合作的过程中，已经成为中国以及其他一些国家外交领域的重要内容，参与国际救援事务是展示中国国家形象的平台；海军访问与医疗服务是一种特殊的军事外交行动，是我国对外援助新增的重要组成部分，也是我国积极履行国际义务的重要举措，是外交拓展系统的新内容。港航企业主要是港航企业海外投资。能源企业相关任务是能源企业海外投资，它又包括传统能源海外投资（石油）和新能源海外投资（水电、风电等），开拓我国能源生产潜能，尽可能降低对外依存度。

“能源外交”已经成为对国外石油严重依赖的石油消费大国的外交中心，通过政治、军事或其他外交手段开辟能源供给渠道成为重要的国际趋势。外交拓展系统能否有效发挥应有的职能和作用与系统内部各执行主体的协调关系是密切相关的。首先，需要保证实现军队、港航企业和能源企业3个执行主体的资源共享，其中最主要的是资金和信息的共享。军队能够为能源企业和港航企业提供稳定的政治环境和安全的运营环境，能源企业和港航企业能够保证我国能源的供应多元化战略的实现。我国现在从委内瑞拉、拉美等其他国家进口的石油和天然气越来越多，这是我国整个能源供应多元化的重要方向。

（二）港航管理与配合子系统的职能

港航管理与配合系统主要包括港航企业和海事部门两个执行主体。

在此机制中，港航企业的相关指标主要有建立突发公共事件应急处理预案、特殊时期港航企业承担重要物资的运送、特殊时期应海事部门要求更改航线的支付和特殊时期应海事部门要求改装船舶等。海事部门的主要相关指标为其对港航企业的引导与监督支付。

（三）海事安全系统的职能

海事安全系统主要包括军队和海事部门两个执行主体。

在海事安全系统中，军队主要是扩大并维持海军护航规模、建设海上能源运输通道安全指挥平台、海军日常应对突发事件的响应程度和特殊时期军备作战能力，而海事部门主要是制定海事安全应急预案和设信息交换平台。

军队和海事部门的合作，对于保障我国海上能源运输通道的安全是刻不容缓的。

（四）能源管理系统的职能

在能源管理系统中，能源企业为主要因素，其相关任务主要为新能源海外投资、传统能源海外投资、新能源境内投资、传统能源境内投资、可替代性能源投资以及能源储备基础设施投资。其中，传统能源主要指石油；新能源主要指水电、风电、生物质能、太阳能、地热能、海洋能；替代能源指生物液体燃料、煤基液体燃料和氢燃料电池等。

能源企业任重道远，有效利用传统能源、开发新能源的过程漫长，需要能源企业的创新和坚持。

在保障我国海上能源运输安全的核心思想下，各个子系统不仅需要单独的有效运作，更要求四个子系统之间进行高效和精准的配合，方能最大限度的达到保障能源运输安全的目的。而系统的效用归根结底还是靠部委的运作与配合的而表现出来的，这就更需要各部委之间在政策法规、职责划分与具体事务上进行更紧密的合作与配合，力图最大化各个系统的效率，以保障我国海上能源运输通道的安全。

六、保证我国海上能源运输系统高效运行的建议

我国海上能源运输安全保障系统涵盖众多内容，如何保障外交拓展、港航管理与配合、海事安全和能源管理这四个子系统的协调运作以及功能上的互补，怎样促进军队、港航企业、海事部门以及能源企业之间的相互配合，都是需要进一步思索和探讨的问题。本文将从以下几点讨论如何促使我国海上能源运输安全保障系统的协调，并使其发挥最大的作用。

（一）系统内部的协调

1、港航企业

一般状况下，港航企业应加大海外投资力度，国家相关部委应对港航企业海外投资进行扶持，颁布相关法规并提出相应政策，以保障港航企业海外投资的顺利进行。港航企业要建立突发公共事件应急处理预案，以应对影响海上能源运输通道安全的各种突发公共事件，如国家冲突、海上救援、海盗等。特殊状态下，应大幅降低海外投资比重，将资源重点分配到特殊时期改装船舶、运送物资和更改航线上，最大能力的配合海事部门以及军队等国家政府机关，保障特殊状态下海上能源运输通道的安全。

2、海事部门

海事部门在整个安全保障机制中主要承担信息平台和应急预案的建立，以及特殊时期对港航企业的督导作用。

加强海事部门信息化建设，设完善的信息交换平台，建立信息联络通道，并确保二十四小时畅通。使各种复杂信息完整且迅速的在各个部门之间传递，提高整个机制运作效率。

制定健全的海事安全应急预案，并对预案涉及环节定期进行演练，结束后进行评价并将评价结果作为修改预案的依据，以不断提高应急预案的有效性。

在特殊时期，海事部门肩负着对港航企业行为的监督和引导作用。海事部门是连接国家政府机关和企业的纽带，国防部和外交部等部委通过海事部门作用于港航企业，引导港航企业配合特殊情况下国家的行动；而港航企业通过海事部门传递对国家部委的各种诉求。

3、能源企业

能源企业在保障机制中的影响因子主要是各种投资行为，包括新能源与传统能源的海外投资与境内投资、替代能源投资以及能源储备基础设施的投资。在大幅投资传统能源和新能源的基础上，加快对替代能源的研究和开发，降低我国能源对外依赖度，从而提高我国海上能源运输通道的安全。

4、制定健全的海事安全应急预案

制定健全的海事安全应急预案，并对预案涉及环节定期进行演练，结束后进行评价并将评价结果作为修改预案的依据，以不断提高应急预案的有效性。在特殊时期，海事部门肩负着对港航企业行为的监督和引导作用。海事部门是连接国家政府机关和企业的纽带，国防部和外交部等部委通过海事部门作用于港航企业，引导港航企业配合特殊情况下国家的行动；而港航企业通过海事部门传递对国家部委的各种诉求。

图3 我国海上能源运输安全保障系统综合管理平台的基本框架

5、建立信息平台、合理分配资源

建立一个关于我国海上能源运输安全保障系统的综合管理平台，即设立一个专门的机构，对海上能源运输通道进行专业化管理，承担安全保障系统高效运行的职责。

资源的合理分配是安全保障系统得以高效运行的重要条件，故在此综合管理平台中，财政部作为办理和监督中央财政的经济发展支出以及中央政府性投资项目的财政拨款主体，应设立财政部驻我国海上能源运输安全保障系统办公室，为安全保障系统提供经济支持和正确引导。除了财政部的资金支持外，综合管理平台离不开前文所述的外交部、国防部、交通运输部、海关总署以及国家能源局的共同作用，故这些国家部委都应在综合平台中设立自己的常驻机构，以保障系统的高效运行。建立完善的信息搜集和交换平台，向上联通各个部位所设的办事处，向下连接港航企业和能源企业以及各级海事部门。强大的信息平台是机系统得以高效运行的重要条件，是综合管理平台得以顺畅运行的保障。根据以上对结果的分析和各部门职责的划分，建立我国海上能源运输安全保障系统综合管理平台的基本框架。

（二）系统外部的协调

1、运用外交手段，达成友好合作

我国海上能源运输的安全要求我国利用外交手段与世界其他国家达成友好协议形成联盟，一方面，与能源出口国或地区达成亲密的合作伙伴关系能够有效保证能源供给的安全，推行我国的能源进口多元化战略；另一方面，积极参与其他国家的联合军事演习和联合护航，共同抵御海盗和其他不安定因素对我国海上能源运输安全的影响。目前，我国已经和多个国家建立多边机制，参与APEC能源合作、东盟＋3能源合作等多个能源国际组织和国际会议多边合作机制，在国际上引起了积极响应。［8］

2、积极借鉴国外相关经验，提升保障能力

海上能源运输的安全一直以来是众多国家制定能源战略的重点，各国家针对目前的形势结合本国能源运输的现状做出不同的反应，其中许多国家的做法都值得我国借鉴和效仿。例如日本在不同的发展时期针对经济发展的特点制定不同的能源运输的战略，并提倡通过完善国家的法律体系为海上能源运输安全的实施提供法律基础等。

3、关注形势，积极应对

海上能源运输的安全仅仅依靠一个国家的努力模式远远不够的，需要多个国家的合作和协商。然而，在实际操作中各国家的海上能源运输战略基本都是从自身的利益出发，有可能会损害到其他国家的某些方面的利益。我国要时刻关注其他国家制定的海上能源运输的战略措施，分析对我国可能造成的影响，尽快能做出反应，避免使我国的海上能源运输陷入被动的境地。

［1］沈镭、薛静静.中国能源安全的路径选择与战略框架［J］.中国人口·资源与环境，2011，（10）：49－54.

［2］赵宏图.“马六甲困局”与中国能源安全再思考［J］.现代国际关系，2007，（6）：36－42.

［3］黄云.跨国运输通道是民族经济外向拓展之道，云南民族大学学报（哲学社会科学版），2011，（1）：87－91.

［4］张荣忠.世界能源运输线的咽喉要道—中国进口能源的运输风险与应付［J］.港口经济，2004，（5）：36－38.

［5］刘广莲.我国铁矿石进口海运通道风险评估与应急研究.大连海事大学硕士学位论文，7.

［6］李亚敏.影响中美关系的能源因素.北京联合大学学报（人文社会科学版），2006，（9）：75－79.

［8］陶冶等：“构建全球合作背景下的中国能源外交战略”，中国能源，2007，（7）：27－29.