中国静脉产业园区发展模式与案例研究

2013-09-06郭培坤邵启超

四川环境 2013年5期

常杪，郭培坤，邵启超

(1.清华大学环境学院环境管理与政策教研所，北京 100084;2.光大环保能源 (宿迁)有限公司，江苏宿迁 223815)

1 前言

随着我国城市化、工业化进程的推进和人民生活水平的逐步提高，城市生活垃圾、工业固体废物(尤其是危险废物)以及电子废弃物等各类固体废物的产生量越来越大，建设各种类型的集中处理处置设施成为解决固体废物的重要措施［1，2］，园区化管理也为越来越多的城市管理者所接受，由此催生了中国静脉产业园区的建设需求。静脉产业园区是以从事静脉产业 (资源再生利用产业)生产的企业为主体建设的工业园区［3］，此类工业园区最重要的特点是以保障环境安全为前提，将从事静脉产业生产的企业聚集在一起，实现污染治理设施的共享，同时构建上下游产业链，以实现再生资源的最大化利用。然而目前相对分散的设施布局和较为单一的园区功能，面临着诸如选址难、污染不易控制、资源利用不集约等问题［4，5］。因此，有必要对我国静脉产业园区发展现状及类型进行梳理，并探索园区发展模式，以期指导静脉产业园区的建设实践。

2 中国静脉产业园区建设现状

中国的资源再生利用产业由来已久，特别是改革开放以来，随着我国经济的快速发展，资源和原材料的需求不断增加，作为可再生利用的各类废旧资源的回收和进口也随之不断增加［6］。基于区位交通、上下游产业需求、劳动力成本等因素，目前中国已形成了几十个资源再生利用产业聚集区，包括天津子牙、浙江宁波、广西梧州等10来个进口再生资源加工园区，河北保定、河北大成、浙江永康、湖南汨罗等10来个区域性再生资源产业基地。这些自发形成的产业聚集区，在发展过程中由于法律缺失、技术落后、资金稀缺、管理不当等原因［7，8］，出现了污染环境、破坏生态、恶性竞争等诸多问题。

与此同时，国家相关部委基于不同的出发点出台了规范资源再生利用产业聚集区发展的政策。如原国家环保总局，出于规范环境管理的考虑于2005年对进口再生资源实行“圈区管理”［9］，出于促进循环经济发展的考虑于2006年推行静脉产业类生态工业园区建设标准［3］;国家发改委、财政部等出于建设循环型社会的考虑，于2010年开始推行“城市矿产”示范基地建设，并计划“十二五”期间建成50个试点基地［10］;商务部出于扶持再生资源产业的考虑开展区域性再生资源回收基地建设。各部门推行的示范基地建设所涉及的对象均为再生资源，然而各部门缺乏有效沟通和协调，致使静脉产业园区缺乏明确的建设标准，而不同部门在同一地区选取了不同的园区作为试点，也有可能导致对有限资源的过度争夺，不利于园区的健康成长。

截止到2012年底，我国已有近20个进口再生资源加工园区 (基地)，其中，浙江宁波、天津静海等9家园区已通过环保部验收，批准命名为国家进口废物“圈区管理”园区;广东江门、广西玉林等10个废五金园区取得环保部同意建设的文件，批准建设“圈区管理”示范园区。国家发展改革委、财政部于2010年5月、2011年10月、2012年7月公布了3批“城市矿产”建设示范基地共28家，主要集中在中东部地区。静脉产业园方面，只有青岛新天地静脉产业园通过了国家环保部的验收，批准其建设国家级静脉产业类生态工业示范园区。此外，天津子牙循环经济产业园、湖南桑德静脉产业园等10来个园区也自发开展静脉产业园建设。

另一方面，部分大中城市各类固体废物大量产生与相应的处理处置设施消纳能力不足之间的矛盾愈发突出。生活垃圾无害化处理设施和危险废物集中处理处置设施、工业固废处置设施、电子废物回收处理设施，由于城市用地紧张、公众邻避心理等因素，都面临着选址难的困境。为此，一种新的城市固废综合处理园区模式应运而生，它将多种急需建设的固体废物处理处置设施进行整合，实行多功能园区建设，以构建城市固废综合处理园区和解决方案，如苏州光大环保静脉产业园、上海老港静脉产业园区、北京市鲁家山循环经济产业园、呼和浩特循环经济环保科技示范园等。上述各类静脉产业园区的建设分布情况如图1所示。

图1 中国各类静脉产业园区建设分布图Fig.1 The regional distribution of all kinds of venous industrial parks in China

总体来说，我国静脉产业园区建设尚处于起步阶段，受法律、政策、技术等因素的制约，我国尚未形成统一的规划建设思路，园区建设存在诸多问题，如园区建设标准不明确、空间布局与园区内部组织不合理、环境基础设施不健全、静脉产业链条不完善、资质管理不统一等。在形成过程中，绝大部分园区是为经济发展提供资源的，并以经济最大化为目的，而没有充分考虑对环境的污染。各部门出于不同的管理目的，2005年以来制定的静脉产业聚集区建设相关政策，由于缺乏协调统一，尚未发挥政策应有之义。

3 静脉产业园区发展模式研究

出于实现静脉产业园区的合理布局、污染可控、建设可行、运营高效等目标的考虑，本研究试图从园区建设内容、园区建设流程、园区布局形式、园区投融资及园区运营管理等静脉产业园区发展过程的重要因素和关键节点，对静脉产业园区发展模式进行研究，以期指导静脉产业园区的建设工作。

图2 静脉产业园区组合的可能性分析Fig.2 The industry cluster analysis of venous industrial parks

3.1 静脉产业园区建设内容及流程

静脉产业园区的建设内容，主要涉及生活、生产和消费过程的各种废弃物，通常包括废钢铁、废有色金属、废塑料、废旧轮胎、废纸、废弃电子电器产品、报废汽车以及报废船舶等8大类;按照产生源划分可分为生活垃圾、一般工业固废、危险废物、电子废弃物等。

根据当地实际情况，决定建设具有哪些功能的静脉产业园区，应该遵循以下步骤进行 (图2):首先，要看当地是否已经有各类设施及其地理位置、产能，是否有扩建或搬迁的需求;其次，考虑垃圾焚烧项目是否立项成功，相应企业是否取得危废处理、电子废弃物处理等资质;最后，考虑投资主体和运营模式等问题。

关于处理设施的集中化，需要相关部门的统一配合。生活垃圾处理处置设施属建设部门管理，危废处理设施属于环保部门管理，再生资源产业聚集区目前尚未有明确的主管部门。建设部门与环保部门之间的协调尤为重要。

就目前国内静脉产业园区建设现状而言，面临生活垃圾及其他多种固体废物大量产生的大中型城市，多试图以垃圾焚烧设施为主，将危废处理、资源再生等整合到一个园区内，如北京、上海、苏州、呼和浩特、南京等。而资源再生产业园区建设相对成熟的城市，其与生活垃圾焚烧、危废处理设施则不再进行统一布局，如天津、浙江和广东的相关城市。

3.2 静脉产业园区建设布局形式

3.2.1 传统型静脉产业园区布局形式

传统的静脉产业聚集区以资源再生企业为主，在探索规范化发展的过程中，通过对各类企业的入园引导，实现园区化管理。通常，在管委会或园区建设项目公司的引导下，园区划分为综合服务区、生产加工区、市政工程岛等模块，实现各功能区之间的相互协调。

此外，危险废物焚烧设施通常建在危险废物安全填埋场附近，以便于焚烧炉渣及飞灰的就近处置。危险废物处置设施配套的办公和生活服务设施需要与处置主体工程隔离建设，以保障人员安全。生活垃圾焚烧 (发电)厂通常分为3个功能区:生活办公区、生产区 (垃圾焚烧处理区/发电区)、辅助系统区 (污水处理、循环冷却、飞灰处理等设施)。

3.2.2 综合类静脉产业园区布局形式

集合了危险废物处理处置、生活垃圾处理处置、电子废弃物处理处置等设施的园区正在成为静脉产业园的新兴形式，本研究将其称为综合类静脉产业园区。根据安全防护距离的需要，将综合类静脉产业园区分为核心区 (垃圾综合处理)、控制区(资源回收利用)、缓冲区 (科教宣商)，如图3所示。

图3 综合类静脉产业园区功能区划分理念图Fig.3 The concept figure of functional areas division of the integrated venous industrial parks

核心区 (垃圾综合处理区)是垃圾处理循环园区的核心组成部分，主要包括:各种工业废物特别是危险废物、生活垃圾的处理处置设施和不能转化成资源的最终处置设施。具体包括:分选设施，焚烧设施，生化处理设施，焚烧和生化处理剩余物处理设施，填埋设施，建筑、餐厨、粪便等其它垃圾处理设施等。

控制区 (资源回收利用区)主要包括:各种工业废物和生活垃圾的分拣、拆解、资源再生利用和再资源化企业，结合当地产业发展规划，从判断垃圾处理循环园区可能实现的目标和可行的产业配置模式，由此确定园区的定位和产业边界。具体包括:回收、处理、拆解、再生、再制造产业，环境友好型产业，循环利用产业，废旧机电产品、废塑料、废橡胶、废玻璃、废纸、电子垃圾、建筑垃圾等再生利用企业。

缓冲区 (科教宣商区)是垃圾处理循环园区的外围，包括科研、教学、宣传等。具体包括:开辟专门的实验研究区域、组织市民环境宣传教育、接待考察团及环境主题旅游团、进行再生利用技术和再生产品展示等。

结合城市发展需求，北京、上海、苏州、南京等城市在固废处理设施的布局形式上都采取了综合类静脉产业园区布局形式。

3.3 静脉产业园区投资建设主体

园区建设的投资主体可以是政府、企业。园区建设通常分为园区整体层面的建设，及园区内各功能区或不同类型处理处置设施的建设，依据公共物品理论和项目区分理论决定投资建设主体。例如，从公共物品的属性来看，生活垃圾处理设施和危险废物处理设施的公共物品属性更强，按传统的政府职能应由政府投资建设，而废弃资源再生设施多为企业投资建设。但随着市政公共基础设施投融资机制的逐步改革，引入社会资本进行市政公共基础设施建设，可以缓解政府财政压力，政府给予企业特许经营权及相关优惠政策，委托企业进行公共基础设施的建设与运营。

按照资金需求环节分析，园区建设涉及的投资主要包括:(1)园区用地，不同功能分区资金投资主体不同;(2)居民拆迁安置;(3)基础设施建设 (八通一平);(4)厂房建设;(5)生产线建设。其中，(1)～(3)通常涉及的是园区整体层面的投资;(4)可以是园区行为，也可以是企业行为;(5)通常为企业行为。此外，除设施建设外，园区日常运营管理也需要资金支持。

目前，以城市生活垃圾焚烧发电为主的静脉产业园区，在核心区采取BOT模式，政府管理部门给予企业特许经营权;而综合园区里的资源再生利用设施以及单纯的资源再生利用园区，除必要的环境基础设施由园区作为投资主体统一建设，其他多为企业投资行为。

3.4 静脉产业园区运营管理模式

结合国内外实践经验，园区整体管理模式可以根据产权与运营管理职责的分割情况分为企业管理模式和政府垂直管理等模式。

企业管理模式通常有3种情况:(1)当园区的建设方为政府和企业联合体时，园区的管理可以通过由出资方共同成立法人公司的形式进行管理;(2)由政府单方出资建设的园区也可以采取企业管理模式，但通常保留了行政管理机构;(3)由企业单独投资建设的静脉产业园，一般采用企业管理模式。其中，涉及市政公用的设施，如危废处理处置设施和垃圾处理处置设施，在一定程度上还需要政府的共同管理，才能避免市场行为下由于利益驱动导致的管理力度和工作重心的偏颇。

政府垂直管理是指由市政府主管部门及园区所在区县共同建立园区管理委员会或相关管理职能机构，负责园区的各项计划制定、招商以及各项日常管理工作。管理机构可以归口园区所在地的市政市容委或直接由所在地政府直辖管理。该模式尤其适用于园区建设初期，以及市场化程度不高的地区。

图4 苏州市光大静脉产业示范园区产业布局Fig.4 The industrial distribution of Suzhou Guangda Venous Industrial Demonstration Parks

目前大多数园区都采取了企业管理模式，而政府集中于监督管理方面的工作。

4 典型案例研究

4.1 苏州光大国家静脉产业示范园区

苏州市从2005年开始探索城市固体废物集中处理模式，授权中国光大国际有限公司在木渎镇建设静脉产业园区。以产业价值链理念为指导，构建以“核心区－缓冲区－保障区”组成的项目集群式的综合性生态工业园区［11］。园区最大的成功之处在于，由政府主导，将静脉产业园区的选址和土地纳入城市总体规划和区域控制性详规，解决产业园的土地、规划和环评等难题。同时建立了企业独立投资、与主投资商合作、政府财政专项补贴的多种投融资渠道。

分析可知，苏州光大静脉产业园区采用了综合类静脉产业园区的布局形式 (图4)，对生活垃圾、餐厨垃圾、危险废物、再生资源等进行综合处理处置。由政府授权实力雄厚的环保公司进行园区的建设，园区和大多数项目的投资建设主体均为中国光大国际有限公司，政府给予特许经营权和一定的优惠政策。采取企业管理模式，提升了管理效率，提高了园区的经济效益和环境效益。

4.2 呼和浩特市循环经济环保科技示范园

呼和浩特市城市发展迅速，原地处偏僻的垃圾处理厂被融入市区，同时由于创建环保模范、卫生、森林城市对综合处理园区的需求，委托北京机电院高技术股份有限公司等3家公司出资成立项目公司进行呼和浩特市循环经济环保科技示范园的建设和运营，与政府签订的BOT特许经营期为25年。该园区提供城市固体废物全面解决方案，集垃圾焚烧、填埋、污泥、餐厨垃圾、粪便、电子废弃物资源化利用、处理处置于一体 (图5);实现废物综合处理，体现循环经济，采用国内领先的“分选+焚烧发电+卫生填埋+污泥水热干化+餐厨垃圾制饲料+粪便及厨余垃圾联合厌氧产沼+电子废弃物资源化利用+渗滤液及臭气处理”城市固体废弃物综合处理工艺，打造成为“循环经济环保科技示范园”;一次征地选址，政府和企业联合监管并计量，实现城市废物稳妥安全处置［12］。

该园区对于城市生活垃圾处理设施需要搬迁新建，并同时面临其他固废综合处理空白的城市，具有良好的借鉴作用。

图5 呼和浩特市循环经济环保科技示范园鸟瞰效果图Fig.5 An aerial view of Hohhot circular economy＆environmental protection industrial demonstration parks

5 结论与建议

具有中国特色的综合类静脉产业园区正在形成，综合类静脉产业园区是模式各要素有效组合的体现。在功能区布局及产业布局上，更加集约地利用土地资源，构建更为完整的再生资源产业链，便于污染的集中控制;在投融资主体上，在政府的土地、特许经营、财政等相关政策的支持下，国企、私企或外企，都有可能成为园区投融资的主体，并参与到园区的建设、运营、管理中去;在园区构建措施上的选择空间和组合形式也更加多样，在确保安全处理处置的前提下，实现良好的经济激励作用。

静脉产业园区建设运营的相关政府管理部门、项目公司等主体，还应加强以下几个方面的工作，才能确保静脉产业园区的综合化发展: