棚改：民生“一号工程”的现实意义

辽宁省城市多是资源枯竭型城市，如何振兴老工业基地、复兴资源枯竭城市成为当时辽宁各级党委政府面临的重大挑战。辽宁省委省政府以棚户区改造为突破口，探索出了资源枯竭型城市复兴之路。

辽宁棚改：创新了政府干预经济运行的方式方法

“政府主导、市场运作”是政府提供公共产品的有效模式

棚户区改造不单纯是住房保障问题，也包括基础设施和公共服务设施的供给，单纯依靠市场或者政府都无法有效解决，辽宁省探索了“政府主导、市场运作”的模式，解决了公共物品供给短缺的问题，探索了市场经济中解决公共产品供给短缺的新方法。

宏观管理和微观参与相结合是政府提高管理效率的有效形式

在棚户区改造中，政府负有对宏观全局性的问题进行统筹和规划的责任，保证棚户区改造工作的方向正确，政策合理。同时，政府也从微观层面积极参与，调动广大干部深入棚户区调研动员，规划设计棚户区改造住房的户型等。这种宏观管理管理与微观参与相结合的形式，丰富了政府干预经济的形式，提高了政府管理效率。

坚持财政动态平衡是政府进行资金筹集和管理的有效方式

在棚户区改造筹集资金的过程中，辽宁省将上级财政补助资金、土地置换收益、土地升值收益和日益增长的财政收入作为棚户区改造资金投入和贷款的重要保障，坚持财政的动态管理和动态平衡，有效解决了财力不足的问题。坚持财政动态平衡将是未来各个城市推动棚户区改造进行资金筹集和管理的有效方式。

城市棚户区改造是促进经济转型的有效途径

辽宁省把棚户区改造与城市经济发展相结合，通过土地腾空发展新兴产业，促进产业转型，通过产业转型摆脱资源枯竭的制约，有效推动了城市经济发展。通过棚户区改造促进经济转型和城市发展是政府有效干预经济的一种的新尝试。

辽宁棚改：资源枯竭型城市复兴的有益探索

辽宁省城市多是资源枯竭型城市，如何振兴老工业基地、复兴资源枯竭城市成为当时辽宁各级党委政府面临的重大挑战。辽宁省委省政府以棚户区改造为突破口，探索资源枯竭型城市的复兴之路。实践表明，辽宁的这一抉择是正确的。

棚改城市实现了巨变。棚改促进城市经济从举步维艰向生机盎然转变，促进城市面貌从破旧污浊迈向崭新清美转变。棚改前，辽宁许多工矿城市，面临矿产资源枯竭、经济需要转型的状况，企业破产、工人下岗、低保人数众多、经济发展迟缓，城市环境面貌脏乱，污染严重。通过棚改，带动了相关产业快速发展，城市就业、创业人数大幅增加，经济发展势头迅猛，财政收入逐年大幅提高。辽宁省各城市特别是工业型城市的城市环境改善、城市形象提升、居民素质提高、城市更加和谐、土地利用集约、空间结构优化。总之棚改使城市“旧貌”换“新颜”，棚改改善了城市人居环境，完善了城市功能，提升了城市综合竞争力。

城市面貌根本改观、城市形象大幅提升。棚改在城市环境改善方面影响最为直观。通过棚改，整个辽宁省各城市的市容市貌发生了历史性巨变。棚改使得星罗棋布脏乱差的棚户区从城市地图上消失，取而代之是环境优美、空气清新、关系和谐的新社区。特别是改造后的棚户区，全省96.6%实现了垃圾回收和处理。空气质量持续改善，城市环境空气质量达到二级标准的天数由2005年的平均286天提高到2011年的平均347天。

城市基础设施完善、城市承载力大大增强。棚改不仅改善了社区的配套设施，同时提高了整个城市的基础设施水平，增强了城市的承载力。棚改后，全省新增道路面积 258.37万平方米，公交线路111公里，铺设供水管线438公里、排水管线774公里、煤气管线301公里。阜新市对100多条城市街道的新扩建改造，实现了一批城市公共服务网络的全面改造升级。

土地利用更加集约、土地收益大幅增加。辽宁利用棚改契机，大规模进行土地整合，使土地进入规范化的国有土地使用权交易市场，在公平、公开、公正的前提下，面向社会招标拍卖挂牌。相当规模的土地交易资金成为棚改的建设资金。棚改前的棚户区土地大多处于偏远的工矿区或城市边缘，加之环境较差，基础设施不完善，土地价值较低。通过棚改，由于环境的改善和设施的完备，极大的提高了土地价值，最显著的特点是带动了房地产等投资。2006到2008年，鞍山市棚户区土地均价由原先的500元/平方米增加到2000元/平方米。累计取得土地出让金超过了140亿元，比过去增长数十倍。

棚改加速城市从资源枯竭性的城市向新兴城市转型。抚顺矿区开发占用并破坏土地57.41平方公里，采煤沉陷18.41平方公里，本溪市采煤沉陷区50.6平方公里等。所有这些沉陷区都是因为煤炭资源开采而形成资源枯竭型的城市，棚改推动了城市从单一资源性经济向多元化经济的转型。

以棚改促发展，以发展带棚改

解决低收入难题并不是城市的负担，而是城市经济发展的有效助力。辽宁棚改“以棚改促发展，以发展带棚改”，成为解决低收入难题与经济发展的多赢典范。

第一，重视招商引资加快产业集聚，增强城市棚户区改造的经济实力。辽宁省借助棚改引进域外项目资金促进产业结构调整和经济转型，从而促进经济发展增强财政实力。例如抚顺主要以招商引资方式发展起来的新园区，缴纳的税收收入已经从2004年的1.34亿元上升到17.15亿元，占全市税收总收入的比重也相应由10.23%上升到21.12%。

第二，推动民营企业发展，扩大棚户区回迁居民的就业机会。辽宁省采取了一系列措施发展民营经济，在解决棚户区居民就业方面发挥了重要的作用。根据我们对沈阳、抚顺、铁岭、阜新、朝阳和本溪等6城市棚户区回迁居民的独立问卷调查，受访者中60岁以上居民的职业（退休时职业）只有7.4%属于私营企业或者个体经营，60岁以下居民的职业则有40.6%属于私营企业或者个体经营，40岁以下居民的职业属于私营企业或者个体经营的比例则高达71.4%。

第三，深化国有企业改革，提高棚户区回迁居民的收入水平。辽宁省采取了一些列措施深化国有企业，提高国有企业工作的棚户区居民的收入提高。根据我们的问卷调查，棚户区回迁居民中60岁以下未退休人员中仍然有19.1%的人在国有企业工作，50~60岁人员这一比重更高，为26.9%，通过国有企业改革，提高企业效益，对改善棚户区回迁居民收入和住房负担能力仍有重要意义。

第四，努力发展社区经济，为棚户区回迁居民提供便利灵活的就业机会。辽宁省重视通过发展社区经济为部分居民提供便利就业的机会。例如铁岭，很多棚户区改造新社区还建造了相当数量的商业店铺，通过带有一定补贴性质的出租、出售或者回迁补偿提供给回迁居民，作为零售或服务网点开展经营活动；新社区的超市、物业管理也优先将销售、保卫、保洁等大量劳动岗位提供给回迁居民，甚至对部分就业人员给予公益性岗位补贴。抚顺还在社区或其附近扶持劳动密集型企业、社区服务业和家庭手工业等措施，促进回迁居民就业，有力地支援了棚户区改造。

第五，创造良好的经济发展环境，鼓励棚户区回迁居民积极开展创业活动。辽宁省还重视促进棚户区回迁居民的创业活动。例如铁岭就规定，棚户区回迁居民等困难群体有创业愿望的，可免费参加创业培训，并优先给予小额贷等“一站式”创业服务；新建的小商品市场和农贸市场要按照摊位总数的不少于5%的比例，两年免费提供经营摊位，优先扶持棚户区回迁居民中参加创业培训人员，使其实现“零投入”创业。