高速城市化的环境代价

◎ 本刊记者 陈桂龙

民间环保组织自然之友4月11日在北京发布的年度环境绿皮书《中国环境发展报告（2013）》（以下简称《报告》）指出：空气污染、水资源缺乏与污染、重金属污染导致的食品安全堪忧、交通拥堵、垃圾处理困境等成为中国城市环境的不可承受之重，对城市化思路和模式进行重新反省成为当前的首要任务。

十二五期间，中国正在跨越一个重要的历史分水岭：飞速的城市化步伐把中国送出了农业人口为主的社会形态，步入城市化率较高的社会。

2010年世界银行发布预测，到2020年，中国市区人口超过100万的大城市数量将突破80个。2008年麦肯锡公司则预测，2025年，中国将有近10亿人住在城市，百万人口以上城市将达到221个（而同时间整个欧洲只有35个），23个500万人口以上城市，8个千万人口以上城市，2个2000万人以上城市。而1950年代初期，中国的城市人口仅为6100万。

改革开放三十多年来，经济发展、城市化速度的卓然成绩背后，环境代价一直是个不容忽视的重要问题。《报告》对中国城市化进程中遭遇的环境危机进行了详细的分析。

一、高歌猛进的城市化进程遭遇环境危机

（一）空气污染

中国城市环境危机的话题必须从空气污染——灰霾（雾霾）天气说起。

持续的灰霾天气，聚焦了前所未有的公众关注和社会共识。2013年1月初，北京作为全国第一批实施新修订的《环境空气质量标准》的大城市，把主要污染物的检测和发布由“老三项”增加至六项，包括社会广泛关注的PM2.5、分五个区域开始预报未来24小时和当日的“首要污染物”和“空气污染指数”。能取得这样的进展——让pm2.5指标纳入检测和公布的范围，不能不说2011～2012年社会公众的持续发声和监测发挥了至关重要的作用。

但是，2013年的头三十天里，环保部监测资料显示，中东部城市密集地区出现四次大范围雾霾天气，影响范围扩大，空气质量日益下降。一月份雾霾的面积高达140万平方公里，8亿以上的人口受到影响——这相当于东部沿海经济发达地区一半的面积和60%的人口。北京的雾霾天气数量竟有25天达严重污染的级别，仅5天稍缓。空气污染的沉重现实，让温馨幸福的传统佳节别添一分沉重与不详。

中国工程院钟南山院士发出了“灰霾空气比非典可怕得多” 的警示，因为大气的污染、室内空气的污染，不可能像疾病问题那样采取隔离的办法，任何人都跑不掉。钟院士引用香港地区的研究资料：PM2.5每立方米增加10微克，呼吸系统的疾病的住院率可以增加3.1%。要是灰霾从25微克增加到200微克，日均的病死率可以增加到11%。而10年来，北京的肺癌病人增加了60%，灰霾对人体造成的危害将是综合的和长远的。

北京市环保局大气处处长于建华认为：北京市机动车对于北京空气质量的影响高居22.2%，燃煤大约占到16.7%，扬尘占到16.3%，工业占到15.7%。目前北京机动车已超过500万辆，然而很多世界大城市的机动车保有量早已超过800万辆，PM2.5却远远没有中国严重。于是与机动车尾气相关的成品油质量问题，被推到了公众讨论的前台。虽然，北京已经实施京标5的标准，但并不能改变全国范围内质量仍然较低的事实。而且，北京除了正式登记的机动车外，还未计算每天大量进出北京的邻省车辆，不仅周围省份，乃至全国的成品油标准需要提升，北京的成品油流通也还无法保证统一的质量。总之，成品油标准和市场油流通的质量监督都是全局性的问题，一方面需要国家的标准法规先行 ，企业的责任也需要及时跟上，不能仅仅考虑利润的问题。实际上，有专家认为，成品油环境标准的制定深受成品油生产企业的影响和游说。

同时，我国GDP能耗较高，2011年GDP占全球的10.48%，却消耗了世界近60%的水泥、49%的钢铁和20.3%的能源。因此，大幅度提高GDP能耗水平也是从根本上节能减排、发展低碳经济、改善空气质量的重要策略。2012年5月颁布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》针对全国47个重点城市，将严格限制钢铁、水泥、石化、化工、有色等行业中的高污染项目。《规划》创新了三项大气环境管理政策，一是要把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，以总量定项目；二是对“三区十群”控制煤炭消费总量，也就是能源消费总量的扩张只能以加强天然气等清洁能源利用为前提；三是在过去新增污染物“等量替代”的基础上提出了“倍量削减替代”，实现既增产又减污。

（二）水资源缺乏与污染

下一个不可承受之重就是城市的供水的问题：水资源不仅缺乏而且污染严重；地下水的污染和严重超采仍然难以遏制，治理的代价高昂。

《2011中国环境状况公报》指出在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45.0%，较差—极差水质的监测点比例为55.0%。美国民间有影响的智囊机构—世界观察研究所发表的一份报告中称：“由于中国城市地区和工业地区对水需求量迅速增大，中国将长期陷入缺水状况。”

目前全国600多座城市中，有300多座城市缺水，其中严重缺水的有108个。其中北京市的人均占有水量为全世界人均占有水量的1/13，连一些干旱的阿拉伯国家都不如。

公众与环境研究中心主任马军等制作的中国水污染地图，记载了污染排放一些数据，一年仅洗衣污水量将近22亿吨，相当于34个十三陵水库，76个昆明湖。北方缺水以耗资数千亿的庞大的南水北调工程，工程尚未完工，南方已经严重污染。

（三）垃圾处理的困境

中国城市的垃圾魔咒特别需要关注——垃圾量的急速上升、处理手段的捉襟见肘、各类后续污染的层出不穷，让城市的市政主管部门焦头烂额。近年来，各地都加快上马大型垃圾焚烧场。然而，在垃圾分类、资源回收和无害化处理没有较高保证的前提下，盲目推行较高的焚烧率是非常危险的。中国城市的垃圾分类一直不理想，尽管有拾荒工人在垃圾链条的中端和末端自愿从事资源回收工作，各级城市也有资源回收的体系，但城市居住小区的市民还未养成分类习惯，从家户出去的垃圾仍然保持干湿不分开的困局。再加上类型多样的居住小区缺乏垃圾分类管理的有效手段，市政垃圾分类运输分类管理也基本没有实现。换句话说，中国城市垃圾分类资源化的潜力还很大，无害化的工作仍然没有做好。在此现状下，大量建设大型焚烧场不仅绑架了金融业，也绑架了垃圾减量和资源化的努力，因为一旦形成焚烧为主的局面，主要依靠BOT建设和投资的方式就锁住了市政的担保——保证供给足量的垃圾来喂饱焚烧设施。而且焚烧湿度高，混杂的垃圾也会增加有毒物质的排放风险和管理风险。

（四）交通拥堵与出行环境恶化

除此而外，城市的出行环境也变得越来越差，不仅交通拥堵问题已经影响到城市的通勤效率，间接地给城市的经济活力带来压力，而且有研究表明通勤压力大还直接加重市民的焦虑情绪。

由于“九五”和“十五”期间对机动车行业的大力支持，对城市公交优先的策略重视不够，市民被迫买车选择私车出行，造成城市拥堵积重难返。要从根本上解决城市拥堵的问题，只有加大多种低碳公交出行的综合投入，增加私车进城的成本，改善城市规划对公交出行的鼓励和友好程度，重新把通勤的天平偏向公交和低碳出行一边。但这个过程可能是漫长的。在还未进入公交和私车出行严重失衡状态的城市，应该避免重蹈覆辙。

二、西部城市化的新隐忧

随着城市化在全国的提速，西部城市化的步伐也在西部大开发“十二五”规划中有显见的大跃进。规划中，前所未有地明确提出了西部城市化的发展目标。

虽然在规划中有较好的指导思想：“根据全国主体功能区规划和西部地区生态地理特征，在生态脆弱、生态系统重要的地区，严格控制工业化城镇化开发，适度控制其他开发活动，缓解开发活动对自然生态的压力。”但是，在具体实施中，重点生态恢复工程与其他经济目标还是两张皮，互不相干，特别是生态保护工作与“严格控制工业化和城镇化开发”的管控措施看不出清晰的联系。在城市化规划中，不仅没有清晰的生态承载和生态保护目标作为实际的管控参照，甚至还屡屡发生经济开发和城市建设侵入已经建立的国家级和省市级自然保护区，逼迫保护区修改边界和保护功能的调整。

《中国新闻周刊》曾报道，未来3年，横空出世的摩天“新生代”将平均五天推出一座摩天楼，兰州推掉700座荒山重建新城……类似愚公移山壮举在延安和西安等地也发生过，为了房地产和新城建设而大规模削山造地的商业开发计划已经屡屡表明，西部城市化发展在规模上与生态承载能力失调的危险是明显存在的。从发生在云南三江并流世界自然遗产地和四川小南海电站的案例中可以窥见一斑：自然遗产保护地或者重要生态功能区的边界和功能区划，往往只在小比例尺的地图上标记，并没有真正落实到地面，这就为各地政府修改各种生态保护区的边界、调整保护区提供了便利。甚至有了实际的边界，在发展GDP、造新城冲动下的地方政府也往往不重视西部重要生态功能区划的国家战略意义。

从目前的生态恢复的措施来看，不论是生态补偿机制，还是生态建设的机制，都看不出生态保护将如何约束或者协调城市化，工业化，以及现代农业开发带来的一系列冲突与矛盾。

三、生态文明发展

《报告》指出，在很长一段时间里，中国将以城市和农村环境问题都非常凸出的状态运行。但是，把两者割裂，重视一方轻视另一方的政策都是不可取的。中国城市与环境的关系，尤其需要我们把城市和农村的问题结合起来看，中国的城市化必须要综合考虑“大城市+小城镇+农村+农业+生态保育”的多中心、多节点的系列问题。也只有这样，才有可能在新兴的城市带、城市圈、城市社区中打破城乡二元状态的自我复制。也许需要给城市化过热的政策降温，城市化不能仅仅作为吸引投资，保持经济增长速度的猛药，没有环境和生态视野的快速城市化目标，和节能减排、低碳经济、宜居城市的目标完全有可能背道而驰。

从城市规划的着眼点上，必须以人为本地解读和体现宜居概念，将市民的感受和体验以及市民的参与过程和参与渠道等，处处体现在制度安排中，而不是玩弄参与的概念，缺乏公众参与的可操作性和可通达性。在单项城市基础设施建设和市政工程中，鼓励公众参与的制度安排可以化解矛盾，收集意见，改善工程设计，寻找可替代方案，监督按照环境标准运作的实施过程。同时，鼓励和支持公民和社区代表对违规的行为和造成环境和公共健康的问题，及时监督、及时报告、及时解决，预见城市环境的矛盾和冲突，变危机解决为危机预防，这样才能防止社会撕裂的矛盾冲突此起彼伏地出现。

可喜的是，新一届政府从顶层设计上，提出了生态文明的发展观。生态文明的基础是对生态永续性的关注，是对人居环境与人民幸福生活的关怀。因此，对生态文明制度建设的具体路径来说：“一个能够真实反映资源消耗和生态效益的经济社会发展评价体系”一定是一个对公众的在地宜居梦想有高度敏感性、鼓励和帮助公民在自己的家乡、自己的城市恢复和保护美丽自然的支持体系；“一个能够真正体现生态文明要求的目标体系及考核办法和奖惩机制”一定是一个建基于人民的宜居幸福生活、引导社会组织健康有序发展、充分发挥群众参与社会管理、并参与考核和反馈的机制；“一个真正能加强环境监管，追究生态环境保护责任和环境破坏赔偿责任的制度”一定是一个已经逆转了守法成本高、犯法成本低的病态现实、并保护公民检举揭发环境破坏行为而不被打击报复的制度；“一个提升全民环保意识和全民环保社会风气的美丽中国时代”一定是一个能够管理好环境冲突和矛盾、弘扬公民环境权益之正气的公正时代。