“雪中送炭”是公积金制度改革不懈追求的目标

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江苏省是建立住房公积金制度最早的省份之一。江苏省公积金制度的创新管理，为全国《住房公积金管理条例》的起草提供了实践基础。住房公积金制度的建立是源于房改，是住房新体制的重要内容之一。是住房货币分配的重要渠道。20年发展历程，前十年是建立、探索阶段，进入新世纪以来的十年是前进、发展阶段。到目前为止，住房公积金制度已应该进入改革、完善、发展新阶段。改革应把“雪中送炭”作为始终不渝的目标，以江苏省为例。

（一）住房公积金发展喜中有忧——“扩面”和“稳比”是当务之急。

2002年3月国务院350号令《住房公积金管理条例》中明确“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及在职职工缴存的长期住房储金”。这个《条例》比较修改前的国务院262号令《住房公积金管理条例》，缴存公积金对象的范围扩大了。然而由于企业改制等原因部分单位停止为职工缴存公积金，体现在“十•五”期间缴存人数波动而下降，2005年比2000年下降23.41%。“十一•五”期间逐年上升，但缴存人数增加不多，缴存数额却增长很快。从下列表一和图一，表二和图二中分析来看。

表一与图一是以2000年缴存人数和缴存额为基数（100%）计算2002～2010年缴存人数和缴存数额变化的比率。从公积金缴存人数看，2009年刚超过2000年，2010年为2000年的109.7%，可是当年的缴存额已是2000年的948.95%，可见公积金缴存额的大幅提升主要是靠提高缴存比例（在十年之内从各缴存6%，分几次提高到2010年前的各缴存10%。从2012年起各按12%缴存，缴存基数范围在1140～12200元/月之间）和增加工资及抬升缴存基数来实现的。这种“提高”、“增加”、“抬升”不是公积金发展的自身动力。从人均缴存额来看，已从2000年81.93元上升到2010年686.33元。以年均433.63%的速度在增长，也即已翻了3翻多，可见上升速度之快。图一中K①- K①是以2000年缴存人数为基数计算出缴存人数上升的比率。K②- K②是缴存总额上升的比率。K③-K③是人均缴存额上升的比率。

表一 住房公积金逐年缴存情况对比表

表二 住房公积金逐年贷款使用情况对比表

从表二与图二中清楚的看出，以2002年为基数，计算出逐年贷款户数、贷款总额、户均贷款额的比率。M①-M①是逐年贷款户数的比率，与住房消费情况相一致，2008年因国际金融危机影响，住房消费低潮，2009年是国家刺激住房消费政策促进住房消费的高潮期到来。M②-M②与M③-M③分别是当年贷款总额与户均贷款额的比率。从中清楚看出。贷款总额的增幅随贷款户数的变化而变化，但贷款额度增幅远超过贷款户数增幅，正说明每户贷款的额度的增幅大，户均增幅平稳上升较快。户均增幅2009年是2002年的337.56%，已达248310.56元。2010年是2002年的334.69%，达246199.17元。

从上述表一、二和图一、二中清楚表明住房公积金发展进程中的喜和忧。

喜在：①住房公积金法制建设快，这是房改中建立起来的新制度，并从1999年开始制定了《住房公积金管理条例》，2002年又进行一次修改，管理更加规范。②公积金缴存额数2010年已达2560多亿元。③已有超百万户家庭用公积金贷款购房得到了实惠，有力地推动住房消费。另外从统计中知道，贷款比例逐年提高，已从2000年40.51%上升到2010年的86.94%。

图一

图二

特别值得一提的是在缴存人数“扩面”方面，在“十•五”波动而下降，“十一•五”逐年小幅上升情况下。2011年比近10年有更大的进展，增长11.85%。超过“十一•五”中任何一年，主要是在13个省辖市中已有10个市将缴存公积金列入职工就业的劳动合同中去。这是符合《住房公积金管理条例》规定的有力措施。

忧在：①住房公积金缴存面急待提高，全社会相当大的一部分工商企业单位（特别中小企业）的在岗职工，没有享受到国家（单位）促进住房消费的住房公积金政策性制度。②据统计使用住房公积金的户数大约占总缴存户数的18.6%。③住房公积金缴存比例在十年之内从各缴存6%分几次提高到2010年前的各10%。从2012年起各按12%缴存，缴存基数范围在1140-12200元/月之间。这种比例提高速率和平均普遍提高是不合理的。公积金与新加坡的“公积金”不是一个概念。④凡是现已缴存住房公积金的单位主要是机关、事业单位，垄断性行业和大中型企业，这些单位本身的工资水平较高而且相对稳定。这些单位在住房制度改革中又都落实了优惠购买公有住房的政策。从社会分配的侧面来讲，因为住房公积金制度落实的差异而扩大了分配不公的差距。⑤住房公积金支持住房消费贷款的数额并不是是越高越好，应控制在适当的数额水平。已经缴存的住房公积金在扩大互助能力和范围上有很大的发展空间。真正的中低收入者未享受到使用公积金的权利，更何况有相当一部分中小企业职工并未享受到住房公积金的政策待遇。

从住房公积金发展喜中有忧的课题里，揭示出住房公积金制度需要进一步改革和完善的问题。一是“扩面”的落实要有具体措施，也要从源头抓起，要体现强制储蓄促进公平和惠及民生的主旨，二是缴存比例也应区别对待。工资收入高的的行业和单位要加大个人缴存比例，限制单位缴存比例。工资收入较低的单位要稳定个人缴存比例，提高单位缴存比例。三是未到住房公积金执行时限时，退休的职工也应有一个确定的比例，保留单位缴存的住房公积金，如何使用也要有个约定。

（二）建立住房公积金制度改革的总体设计方案，推动住房公积金健康有序发展。

住房公积金趋势是什么？大趋势就是法制化将主渠道固定下来。要保证法制化的社会分配健康、合理、有序地发展，必须要区别对待——全、稳、升、停、用。就是政府要制定政策针对不同时期不同对象实行全、稳、升、停的措施。住房公积金属性是个人所有，但归集以后实行社会化管理。作用是互济助困、解决住房，主要表现在住房公积金管理中心对公积金存款和贷款采取有别于银行的利率政策，叫“低进低出”。“低进低出”不影响职工个人利益，因为公积金的一半以上是国家（或单位）给的，有房住的职工不用提取公积金买房子，利率低些帮助没有解决住房问题的职工，体现了互助互济精神。所以要区别对待，具体是：

全——在全社会各行业各类社会基层单位建立住房公积金制度。目前要按《住房公积金管理条例》（国务院350号令）缴存长期住房储金——住房公积金。凡是向劳动者发放货币报酬的单位，都应在报酬中有住房消费含量，以保证基本实现“住有所居”的目标。

稳——表现在两个方面：一是住房公积金的制度要稳定；二是已解决住房的职工，缴交公积金的比例要稳定，确定在一个合理的水平上。什么是合理水平？就是要深入研究。最好稳定在开始建立住房新制度的1998年底水平上，至多延长稳定在2000年的水平上。建立公积金制度的目的是解决住房问题，1998年底前参加工作的职工通过住房实物分配和制度上的货币补贴两个方面解决了住房问题。这样做既是为了把公积金这个制度延续下去，又是为了解决部分职工职级提升而对住房应享受的补偿和进一步改善的需求。再一方面由于经济发展水平所限的原因，应让出更多的钱去解决住房困难的群体，让政府多建设一些保障性住房，更快地把新职工的住房新制度建立、完善好。

升——随着经济发展，工资水平的提高，公积金尽管比例不变，实际上绝对数额也是在上升的。对于1998年后参加工作的新职工公积金的缴交比例要随着经济发展的水平逐步提升。实际上把已解决住房的职工公积金的比例稳定下来，仅仅为新职工增加公积金比例，国家（单位）负担并不很重，还是能够承担得起。让新职工住房工资含量逐步增加到30%～35%之间，依据国际惯例在若干年后就可以实现住房消费商品化、社会化。

停——江苏省1992年实行住房公积金制度，当年35岁的男性职工到法定退休年龄的正好是享受住房公积金制度达到25年的职工，应停止执行公积金制度。当年凡是超过35岁的职工，就享受不到25年的住房公积金制度的补偿。对于1992年以后参加工作的职工以及当年小于35岁的职工，公积金制度应执行多少年呢？原则上也应只执行25年。因为在1998年建立货币化分配制度的补贴测算年限就是25年为基本依据的。当然上述这部分职工住房公积金制度到底实际执行多少年？还取决于两个因素，即一是当地经济发展水平，经济发展水平较差的地区，应延缓住房公积金制度的执行时间。二是职工住房工资占工资总额的比例是否已达到30%～35%，或达到该比例持续年限多少（可否以持续15年以上为宜）等，都是确定一个地区职工个人住房公积金制度执行时间长短的因素。

前面所说的“全、稳、升、停”是公积金制度发展的过程及时限等，这是动态发展过程。发展公积金制度，最终是为使用公积金。

用——《住房公积金管理条例》第四章是“提取和使用”。集中起来主要是三个方面：一是受助。缴存住房公积金的职工，在购置、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。二是自用。购置、建造、翻建、大修自住住房的；离休、退休的；完全丧失劳动力并与单位终止劳动关系的；出境定居的；偿还购房贷款本息的；房租超过家庭收入的规定比例的等都可以提取职工住房公积金帐户内的存储余额。三是助人。因执行25年（或更长时间）公积金制度已到期而未达退休年龄的职工的住房公积金，仍应放在管理中心个人账户内，继续用以互济助人，促进公积金发挥更大作用。

对于住房公积金的发展趋势：把住房公积金解决职工住房的主渠道法制化地固定下来；区别对待——采取全、稳、升、停、用的措施，保证法制化的社会分配健康、合理、有序的发展。这样做，有利于新职工住房新体制的建立和完善；有利于保证社会分配的合理，并能保证绝大多数（基本所有老职工）职工对住房不断改善的增长机制；有利于政府在有限经济实力情况下，较早较好地解决住房困难群体——保障性住房；有利于解决在住房实物分配向货币化分配过渡中部分不合理的因素，努力早日实现住有所居，安居乐业。

（三）建立弹性住房公积金缴存新制度，落实“雪中送炭”措施。

在上述公积金发展基础上为了更好的向中低收入群体倾斜，建立弹性住房公积金缴存率制度。

目前我国不同地区经济发展水平的差异已在房价上有所体现，但在绝大多数城市的公积金缴存方面并没有针对个体收入的差异进行区分，对不同公积金缴纳个体实施仍是同一缴纳比例。在刚性的公积金缴存率的制度下，收入差异过大必然会导致缴存基数差异过大，不利于保证社会的公平和稳定。因此为了使我国住房公积金制度更加公平、公正、合理应改变目前公积金缴存率的刚性，实行弹性公积金缴存率制度。

住房公积金缴存率的弹性制度包括两个方面：一是在不同时期，公积金的缴存率应随着经济条件的变化、商品房价格及城镇职工收入的变化而变化；二是在同一时期，公积金的缴存率也应随着个人收入的不同和对公积金贷款实际需求的差异而加以区分，区分形式如下：

对中低收入者采取“低高”缴存率。由于低收入者的基本生活支出较高，因而可以采取“一低一高”的政策，即职工缴存较低比例的公积金，而单位缴存的比例相对高一些，公积金的缴存比例主要以满足稳定支付住房消费。

对中等收入者采取“均等”缴存率。中等收入者的收入在收入总体中所占比例最大，也是利用公积金购买住宅的主体人群。为充分发挥公积金贷款购房的需要，因而可以适当提高这部分收入者及其所在单位公积金缴存相同的比例，采取均等政策。

对高收入者采取“高低”缴存率。高收入者具有自主购买商品房的资金实力，设立弹性公积金缴存率可以不将此部分人作为重点。但考虑到公积金的政策的普遍性，可以采取“一高一低”的政策。让高收入个人缴存较高比例，其工作单位缴存较低公积金比例，把购房的积极性推给个人，减少对其的政策支持。即使在已实现“居者有其屋”的新加坡，全国人口中的80%居民住在自己购置的公屋之中；6%的居民住在政府出租的公屋里；政府不再承担其余为解决住房问题的责任。

弹性公积金制度是以收入基础按不同比例建立的公积金制度，有助于满足不同收入阶层对住房的使用或拥有的需求，具有更大的灵活性。同时，由于对城市中占绝大多数的中收入阶层采取“均等”比例，有助于公积金归集额的扩大。