村民自治转型：从选举走向治理

□文 / 高新军

村民自治转型：从选举走向治理

□文 / 高新军

村民自治是社会主义新农村建设的重要内容和内在要求。通过完善和创新村民自治制度，充分调动村民的积极性，促进村民自治实现从形式上的“选举”向真正意义上的“治理”的转化，最终实现村民自治。

肇始于上世纪80年代中期的村民自治，经过近30年的发展，现在终于走到了转型升级的十字路口。

不久前，笔者就四川、重庆、江苏和河南四地农村的村民自治问题调查后发现，人们原来寄予厚望的由民主选举激发出参与决策、管理、监督的动力，实际上在我国农村并未完全形成。相反，许多地方3年一次的村民委员会选举，反倒越来越形式化了。这不仅表现在村委会直接选举的监督功能大幅弱化，而且控制选举的成本也在降低。村民更多地表现出对村委会直接选举的无所谓。希望通过民主选举来强化村民的参与，加强对村干部的监督，在现实中困难重重。

种种事实说明，村民自治制度面临着严峻的挑战。如果我们不能面对这种挑战做出制度创新，那么，直接影响到作为我国基本政治制度重要内容的村民自治制度的实施效果，影响到我国转轨的进程和质量，不可小觑。

村委会选举越来越形式化的原因

那么，是什么因素造成了村委会选举越来越形式化呢？

首先，我国村委会事实上是一个议行合一的体制，本身没有分权制约机制。虽然《村民委员会组织法》也有关于村民大会和村民代表大会的规定，但是这种规定在现实中很难得到落实，执行起来也颇为困难。现实中，村委会和村党支部（俗称“两委会”）在选举后，基本扮演着决策者和执行者的作用。上级对村干部的补贴也基本是对两委干部的。议行合一使得对村干部的监督基本处于空白状态，无奈之下才有“村财乡管”等相应的来自上级指导部门的财务监督，而这样做恰恰又是违反《村民委员会组织法》的。对村干部监督的弱化，则从反面强化了村民对村级选举没有多大作用的意识，使村级选举在很多时候流于形式。

其次，我国农村社会发展极不平衡，东部地区由于经济发达，农民的权利意识较强，参与监督的要求高，对村干部的制约力度也相对较高。但是广大中西部地区农村社会发育程度低下，难以产生社区活动积极分子和社区政治家，尤其是这些地方的中青年劳动力大都已经外出务工，农民中参与和监督的主力一年中少在当地，对村级事务的关切度大幅降低。我国行政村集体资源少，基本没有能力为农民提供公共服务，农户的“原子化”现象十分普遍，这就使得农民参与公共事务的成本相对较高。社会发展程度低的直接结果，是农民关心自己家庭收入比关心村级事务的程度要高出许多。由于农民感觉不到村级事务与自己的关切度，也就不会有积极性去参与。

再次，选举和治理发展不均衡，因为后者所要求的实现条件，远比前者复杂和高级。如果仅仅从成本和能力来看，选举较之治理，不仅成本低，而且对选民自身能力的要求也低。这就可以解释为什么在我国农村可以较为迅速地推广村级直选，而要实现善治和良政却要困难得多。世界上其他国家的实践也证明，实行选举的难度要大幅度小于治理的难度，所以我们可以看到很多社会发展水平较低的国家，尽管也实行了全国性直接选举，但其治理水平和管理国家的能力仍旧十分落后。要实现善治和良政，不仅要求社会发育水平、民众的组织程度、相应的制度创新和供给、人们尤其是官员的思想意识等，要与选举达到的水平相适应，而且人们期望的直接选举向上发展，也只有在善治取得较大进展的基础上，才能倒逼选举向更上一级推进。

我们通常所说的村民自治的四个民主，是一个有机的整体。我们不可能指望其中任何一个能够单独突进，或者说，在决策、管理、监督还处于较低水平的条件下，指望选举可以单独从村级向上进展到乡镇级、县市级是不现实的。相反，如果村民自治长期在决策、管理和监督方面落后于选举，就会逐步使选举也流于形式，失去其动员村民参与村务管理和培养村民民主意识的意义。这是一种可怕的后果，也与我国自上世纪80年代中期开始实行村民自治的初衷相悖，更与我国将来要实现的政治民主化的愿景渐行渐远。

将农民组织起来

经过30多年的改革开放，我国农村的社会矛盾也经历了聚集、破解、再次聚集、又再次破解的过程。过去计划经济条件下的平均主义大锅饭矛盾，经过农村家庭联产承包责任制予以了破解；沉重的农村税费负担支撑起的农村公共服务，在2006年停止征收农业税、加大政府对农村的投入之后也予以了化解；在新一轮城市化的浪潮中，以农村土地为核心的农民财产权问题已经成为目前我国农村矛盾的焦点。

这种从劳动收益权到公共服务享有权，又到财产权的发展，矛盾所导致结果已经悄然发生了变化。这种变化最明显的表现，就是基于财产权基础上的农民自组织水平的提高，和与此相伴的农民参与意识的加强。

改革开放30多年来，中国社会的结构分化大体定型：以政府官员为代表、以政府组织为基础的国家系统；以企业主为代表、以企业组织为基础的市场系统；以公民为代表、以社会组织或民间组织为基础的民间社会系统。组织化，或者高度的组织化，是政治国家的基本特征。社会的经济组织，比如企业，也是高度组织化的。非如此，则不能适应市场经济的千变万化。

经过30多年的改革开放实践，我们终于开始懂得，中国需要一个健全、组织化程度较高、相对独立的民间社会，来与政治国家和经济社会相对接。这是社会实现善治和良政的必由之路。但是，小农经济是我国农业的传统，也是我国农民的特点。一盘散沙的农村和农民是没有办法与高度组织化的政府平等对话的，更何谈对干部和政府的监督。要将农民组织起来，这种社会组织则以多种形式存在。笔者近年在我国多地农村进行调查，就看到了这种发展趋势。比如，现在农村有多种形式的经济合作组织，如土地合作社、土地合作银行、各种专业性质的合作组织，如蘑菇种植合作社、蔬菜大棚种植合作社等，也有自然村的社会管理组织，如农民议会、农民议事会、庄务委员会、组务委员会等。我国农村社会组织的发展还处于起步阶段，农村社会组织的培育和发展任重道远。对此，要加以总结和鼓励，使其在成熟阶段不仅可以承接部分政府转移的职能，而且能通过与政府的平等对话，真正实现对政府的监督和良性互动。

要做到这一点，培养热心公共事务的农村活动积极分子必不可少。这种人才很多情况下不是天生的，而是通过后天培养出来的。让这些农村活动积极分子成为农村社区内社会组织的带头人和农民利益的代表，由他们代表民间力量与村委会和基层政府合作，来实现善治。同时，通过地方人大和政协组织，将社区积极分子纳入制度化的轨道，对乡镇党委政府的工作进行监督，可以提高我国农村的决策效率，更好地发挥人民当家做主的作用，同时也可以降低农民参政的成本。

发掘农村传统的组织资源

我国农村社会建设的一大短板，是组织资源的贫乏。我国在农村一直依靠的是党组织和村委会。但是目前农村通过合并村庄，一个行政村的管理半径已大为扩大。笔者在江苏省南京郊区的农村看到，那里已经大量出现了5000人到8000人的行政村，一个行政村下面就有20-50个不等的自然村。笔者曾经调查过的安徽省霍山县磨子潭镇胡家河村3000人口，分布在方圆50平方公里的30多个自然村里，而两委干部只有5人。大量农民面对的是5-7人的村委会和村党支部的干部，这些干部领着上级发放的“工资”，干着上传下达的事情，他们虽说是农民选举产生的，但是他们更多的时候成了农村中的“官僚”，对于为农民服务，他们既力不从心，又缺乏动力。这样，在行政村与农民之间，就出现了自然村层面上的组织断层。弥补这个断层，现有的组织资源中并没有现成的答案。

而且，我国农村组织程度较低的短板，随着各级政府的职能转变，强化公共服务功能后而变得凸显和迫切起来。因为任何公共服务的实行，都是一个双向交流、双向选择和互相监督的过程，而不单单是政府一方的施予。高度组织化的政府公共服务去对接一个一盘散沙的农村，去对接一个个单个农民和农户，不仅成本高昂，而且绩效很差，还会因为缺乏监督产生大量的腐败现象。

事实上，我国农村本来就不缺乏组织资源，比如，传统的家族、宗族、乡贤、能人等，只是在计划经济年代里，这些组织资源，都被冠以封建主义的残余而被排斥或消灭了。那时候，普遍的看法是党组织只要建立在基层，就可以会同共青团、民兵、妇联、贫协等把农民组织起来。这在计划经济年代或许有效。但是在实行联产承包责任制和市场经济后，这种组织体系就瓦解了。今天要进行农村社会建设，利用好农村传统的组织资源，能起到事半功倍的效果。笔者在南京六合区金牛山街道红光社区赵坝自然村调查时，就发现该自然村2007年成立的社会组织“农民议会”，就是充分利用当地传统的乡贤、宗族组织资源的一次可贵尝试。

尊重基层创新

最先感觉到我国农村选举之后治理问题的是直接工作在农村第一线的基层干部，最先对这些问题作出反应的也是他们。所以，我国农村基层民主治理方面的制度创新一直层出不穷。例如，笔者从2006年起一直关注重庆市开县麻柳乡在地方治理制度创新和实现创新可持续发展方面的表现，曾4次到该乡对他们首创的“八步工作法”制度创新进行跟踪调查研究。

笔者发现“八步工作法”作为选举后治理和实现善治的主要手段，从2003年创立以来，已经极大地改变了麻柳乡当地的政治生态。虽然从那时至今，麻柳乡党委书记已经五易其人，干部队伍变动也不小，但是这项以“决策通过全民公决”和“干部管事不管钱”为特征的制度创新，深得麻柳人民的欢迎，已经不仅成为村级组织决策的必经程序和管理、监督的主要手段，而且麻柳乡干部在处理其他事务时也已经习惯于按照“八步工作法”去做，其精神已经深入到乡党委政府的日常决策、管理和监督工作中。尽管目前“八步工作法”在推广和复制方面仍步履维艰，但这项制度创新在其发源地的勃勃生机，再次向我们昭示着它代表着我国农村善治的方向，也说明我国政府在总结和推广村务管理和农村善治的先进经验方面，还有很大的提升空间。

总之，在选举和治理的关系上，要实现善治和良政，选举可以作为我国农村基层民主政治建设的突破口。因为相比较治理，其实现的条件和起点较低，也较容易实现突破。但是要想巩固选举的成果，并把选举向上推进，就需要提高农村治理的水平，使治理所体现出来的决策、管理、监督达到与选举相适应的程度，用治理水平的提高来倒逼选举向更高层级发展。否则，治理水平长期徘徊不前，会造成选举很容易被控制，使选举沦为形式，丧失其作为民主政治建设起点的作用。

这样看来，治理是达到善治和良政的关键，它也是目前我国农村村民自治和民主政治发展的转折点。所有关注我国农村发展建设的官员、学者、基层干部和农村积极分子，都要充分认识这一点。

（作者系中央编译局比较政治与经济研究中心研究员）