出路探求

□文/本刊记者 周励

建言篇

出路探求

□文/本刊记者 周励

近期，新华社公布了一些中国经济学家关于政府性债务的分析调查，63%的经济学家认为，地方债是当前经济建设面临的最大挑战。地方政府如何还地方债？地方债的出路在何方？

据光大证券等金融机构测算，今年下半年，大约1270亿的地方政府性债务到期，是2000年以来最高。明年到期的债务达2088亿元，比今年增加10%。数千亿的债务进入偿债高峰期，地方政府怎么还？

渐进地进行风险防控

审计报告显示，地方债务的偿债率有所好转，如：36个地方政府本级中，2012年有13个地区政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降。意味着经过近年来的债务整顿及规范，大部分地区的债务风险相比于2010年高峰期已有所回落。

财政部财政科学研究所所长贾康认为，如果地方政府发展战略合理，即使负债率高一点，风险也可控。对于某些地方政府融资平台，关键在于渐进地进行风险防控。在目前的经济环境下，通过鼓励地方政府加大投资力度，从而达到经济维稳的目的，显然具有一定的阶段合理性。但是，地方政府大规模投资，需要分清轻重缓急，对具体投资项目，进行甄别核实，防止重复建设、产能过剩等现象卷土重来。

形成更为完善的政府负债管理体系

央视财经评论员李扬认为，处理地方债务问题，不要只将目光集中在解决负债上，还应拓展到资产上。由于地方负债所形成的相当部分资产是优良的，甚至已经增值，短期就可以盘活几万亿元资产，同时也可丰富我国债券市场的品种结构，从而促进债券市场发展。

他建议，拿出一个可行的与时效性相配合的短、中、长期的债务问题解决方案。短期内基本上可行的就是地方政府用更透明的方式举债。对于从银行借的债务，为避免给银行造成大的系统风险，应予以延期。同时，让地方政府从债券市场上筹资，发行长期债券也等于在给债务延期。但长期来讲，还是要采取盘活资产、进行税制改革等最终解决方案。

未来的风险隐患主要是在财力较弱的市、县一级，如果体制性和机制性问题不解决，再加上偿债高峰和财政收入增速回落碰到一起，债务问题可能恶化。当前非常紧迫的事情是要建立地方政府偿债能力评估监测机制和地方负债投资项目的监督机制，形成更为完善的政府负债管理体系。

健全风险评估和安全评级体系

目前地方债很严重的一个问题是，虽然各地举债额极大，可关于地方债却没有一个健全的风险评估和安全评级体系。由于各地当前经济实力、今后发展潜力等各方面因素均不同，所以像广州这样的省会城市和不发达的省会城市，其地方债预警比例绝对不会相同。

国务院发展研究中心金融研究所副所长张承惠建议，国务院和全国人大应在地方债风险评估和安全评级体系方面强化合作，无论是以人大立法方式，还是国务院规章方式，都应尽快出台一个相关指标体系。

地方债合理的投放领域有哪些?怎样有效控制地方债规模?审计署审计长刘家义认为，合理的投放领域只有两个。一个是符合地方政府明确规划，并确定下来的投放领域和相应金额。另一方面，对于规划外的临时举债和投放，都应该经过人大部门的审议。只有当地人大部门认可举债理由和举债规模，对此形成决议，当地政府才能举债。不应该轻易赋予一些政府部门自行举债和投放的权力。

改革银行

复旦大学经济学院副院长孙立坚认为，由于所有的贷款是从银行借来的，更有效的解决方法是改进银行体系的运作。

中国的银行应当财政独立，由央行监管。财务独立，要使银行的工作人员慎重考虑他们的利益和损失。容许过量的贷款会令银行受到金融风险。为不适当的项目发放贷款，会减少银行和它的工作人员的利益。用经济学的说法，银行应受到预算硬约束。

上面说工作人员的利益，十分重要，不然，他们会根据人事关系放款，银行亏本也没有关系。避免这种行为的方法之一是规定银行发行股份，多数股份由公众拥有。持有股份的人选举管理银行的董事会来控制银行的经理。在一个运作良好的银行系统，中央银行或其他管理金融当局可以调节商业银行持有的储备金，还可以限制商业银行贷款的金额。这样的银行系统会帮助银行有效地分配财政资源，考虑银行雇员的损益，也会使中央政府实施货币政策以调节宏观经济，减少经济的波动，也将减少国有企业和地方政府的坏账，使之更有效地使用经济资源。

地方债需要真正的市场化

财政部财科所所长贾康认为，目前地方债存在的较大问题，主要体现在发行与交易两个方面。一方面，地方债的发行没有实现市场化。发行地方债是为了解决地方政府的资金缺口，由于我国经济发展的不平衡，地方政府之间的资金缺口情况千差万别。但从目前的情况来看，地方债的发行却采取了事实上的“普惠制”。然而，几十亿的发行规模对于发达省份所起的作用可能只是锦上添花，而对于欠发达地区又明显是杯水车薪。由于地方债的发行审批权仍在中央，这种“普惠制”的发行制度使地方债成了中央政府向地方政府作出的“红包派发”，投资者看不出这些名目繁多的地方债的优劣高下。

另一方面，地方债的利率没有实现市场化。目前，各地发行的地方债，虽然在利率确定上采用的是市场化招标，但由于各种非市场因素的干扰，最终得出的利率都很低，3年期债券的平均利率水平在1.8%左右，而目前的同期储蓄利率是3.33%，两者相差太大，地方债作为一种安全性比储蓄差的投资品种，这样的利率水平是违反价值规律的。

贾康建议，要让地方债得到市场的认同，根本之道就在于从改变目前的发行方式与利率标准两个方面下手，实现真正的市场化。应该打破目前发行的“普惠制”，从而使资金集中到真正有缺口的省份，使其能够通过地方债的发行逐步改变经济面貌。此外，地方债的发行要更透明，对资金用途要向社会公布，并接受公众的监督。同时，要打破地方债类同于国债的幻觉，每一个地方债在其发行过程中都必须评定级别，在此基础上确定不同利率，让其与相应地区、相应资金用途的风险因素挂起钩来，用合适的投资收益率来吸引具有风险投资意向的投资者。

债务透明度有待提高

地方政府债务风险究竟有多大？由于缺乏足够的信息透明和强制力的信息披露机制，导致各界很难判断地方政府债务负担的规模、风险敞口和风险烈度等。这势必影响中央政府的决策。

中国人民大学国际货币研究所理事和副所长向松祚提出，改变当前中央、地方政府的财政裙带关系，促进金融市场的健康发展，都亟待较高透明度的政府债务信息透明机制。应修改《预算法》，允许地方政府发债，从而堵住地方政府变相负债的“后门”。然而，由于无法厘清地方政府历史负债和稳定可信的偿还债务的渠道，市场无法获取有效信息确定其风险敞口并为其有效定价，评级机构也无法对此进行科学合理的信用评级，地方政府债势必变成担保增级的类抵押贷款模式。因此，贸然放行地方政府发债，带有较大的市场破坏性。至于在市场连基础性债务资产的风险敞口都无法确定的情况下，证券化现有地方政府债务，把风险由目前的柜台风险向整个固定收益市场扩散，也需谨慎。

同样，当前中央政府的负债中并未纳入地方政府债务这一隐性负债，一定程度上反映当前市场对国债等的风险敞口判断存在失范，所形成的国债收益率曲线存在风险覆盖度不足问题。鉴于国债收益率曲线是固定收益市场乃至整个金融市场的定价基础，失范的国债收益率曲线，很容易扭曲整个市场的定价，这对市场的潜在伤害也是不容忽视的。

由此可见，不论是判断厘清中央、地方政府真实债务和风险敞口，还是撇清中央、地方政府债务裙带关系，构建政府债务信息透明机制都是先决条件。

而要提高债务信息透明度，一方面应加快财税制度改革，实行科学合理的中央地方税制结构，使各级政府都有相对稳定的财政收入源；另一方面，需制定政府会计准则，构建政府资产负债信息披露的硬约束机制。

修正干部考核机制

不少专家学者认为，地方领导只有近忧无远虑，只管眼前事、本届事。一些领导坦言：“上任借了钱搞工程、搞项目，有口碑也有政绩；本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋，两年有效是水平，三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日，收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野，自然不会形成“长效机制”。

一些地方干部及专家认为，要化解地方债务问题，必须在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核，形成地方政府可控的举债、还债机制。

首先，要使地方债务摆上台面，将县乡财政透明公开常态化。县乡财政收入支出要取信于民，就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目，使老百姓知道政府借债是否干了实事，逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。

其次，构建资本性预算体系，尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。以中央财政的能力化解目前地方政府负债难题不大，但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资本性预算体系，同时出台对基层政府的债务考核制度，从“制度建设”和“官员政绩”两个角度来形成地方债务问题的良好机制。

其三，积极探索城镇化投入新来源，逐步化解系统性风险。城镇化建设带来庞大资金需求，需不断引入和完善市场化的融资模式，综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题，土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务。