举债根源

□文/本刊记者 周励

原因篇

举债根源

□文/本刊记者 周励

根据中国现有《预算法》的规定，地方政府没有直接发行地方债券的权力，也不允许存在赤字。那为什么地方政府能高额举债？缺钱的主要原因是什么？

据许多媒体的报道说，如今一些地方的政府开始没有钱了，这是有些新鲜的事情。印象中，政府总是很有钱的，财政收入增长是GDP的几倍，所有地方的发展都是“前所未有的好”，怎么会没有钱？

然而，一些地方预算已有不能完成的可能，有的基层政府要卖一块地才能发工资，一些发达的省会城市，还有像神木这样的富县财政收入也出现了负增长。地方政府为何缺钱？举债的根源在哪里？

债务形式有哪些

目前中国地方政府债务主要包括：地方政府直接承担的债务（财政负债）以及地方政府提供信用担保的债务（地方政府融资平台债务）两大类。

地方政府主要的融资渠道包括融资平台贷款、信托融资、城投债等。在平台贷监管收紧之后，一些地方变相融资的行为愈演愈烈，不少地方通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、垫资施工等方式变相融资。

地方政府融资平台贷款。是指由地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能的经济实体。平台贷的余额，按照银监会主席尚福林在出席2013陆家嘴金融论坛时提到的数据，截至一季度末，地方政府融资平台贷款余额9.59万亿元，不良贷款率0.14%。

信托融资。在2012年，地方政府因融资平台限制和土地财政吃紧而催生大量融资需求，信托融资则迅速成为地方政府融资的一个重要渠道。据Wind资讯统计，从2012年7月至今，地方融资平台通过政信合作发行的房地产信托产品共19只，实际募集资金30.45亿元，预期收益率达到7.0%-9.5%。

城投债。是地方融资平台发行的用于城市基础设施的债券，主要在银行间市场发行。根据数据统计，截至2012年12月31日，中国市场未到期城投债余额达2.5万亿元。其中，2012年是城投债井喷之年，根据中央结算公司登记托管的数据，2012年全年，银行间债券市场发行的城投类债券累计已达6367 .9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%。

四方面成因

为什么近两年来地方政府债务问题这么突出，引起各方担忧呢？西北大学学术委员会副主任、西北大学经济管理学院学术委员会主席白永秀，给本刊记者介绍，首先是债务已进入集中还款高峰期，前几年借的旧债需要借新债偿还，又需要借债搞新的投资，债务总量明显增加。其次是债务不平衡。据统计，2012年有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率(债务余额与当年可支配财力之比)超过100%；如果加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达220%。

从目前发展趋势看，越来越多的地方政府将面临财政入不敷出、赤字持续扩大的困境。从债务余额、债务增速、债务结构和偿债能力等多方面动态综合分析，我国地方政府债务的风险比目前的静态估算结果要高。但地方政府如何“搞钱”?除了卖地，就是举债。

分析地方债务形成的原因，白永秀认为，改革开放后，地方债逐步出现，其成因多种多样。主要有以下四方面：

一是地方政府财力不足。1994年分税制改革后出现“收入上移、支出下移”的趋势。中央财政收入加大，地方在财政收入相对缩小的情况下，事权却加大。 2010年地方政府财政收入占总财政收入的48.9%，财政支出占总财政支出的82.2%。依照法律，我国地方政府本级不允许有赤字，所以账面上每年都是平衡的。地方政府每年都靠巨额的财政转移支付填补收支缺口。但是，转移支付远远不能满足地方政府的支出需求。

二是不能量入为出。在上世纪90年代前，一些国企已经资不抵债，但政府部门考虑到职工利益等因素，通过政府注资或接管企业债务等方式，也增加了一些地方债额度。不过上世纪90年代之后，这种情况基本绝迹。

地方政府是中国经济增长的重要推手。对地方干部来说，经济增长快，政绩就突出，就可能被提拔。不少地方城市建设缺少长远规划，大拆大建，贪大求洋，寅吃卯粮。这样当年生产总值增长了，但财富未必积累多少。

三是土地财政越来越难。这些年来，许多地方政府依赖土地财政。为满足发展需要，一些地区向银行直接贷款或以土地抵押等方式质押贷款。这是至今为止，地方债最主要的来源。地方债投入的最主要领域，无疑就是基础建设方面。地方政府出售城市国有土地，获得财政收入，还从农民手中低价征买土地，高价向开发商出售，开发商将土地成本加到房价，转嫁给购房者。随着城市周边土地越来越少，土地财政难以持续。

四是地方政府对中央的依赖。我国地方财政赤字由中央政府弥补，有些地方政府总认为中央政府最终会救场，存在依赖心理，只管借，很少考虑偿还问题。

面对规模庞大的地方债务，社会各界担忧之心日甚。白永秀指出，虽然我国政府债务规模已不小，但政府还是有足够手段化解债务风险。当务之急是改革地方财政，推进财税体制及其相关领域的改革，有效控制地方债务规模。

近两年来地方债审计行动2011年3月-5月全面审计省、市、县三级财政债务情况。2012年11月-2013年2月审计36个地方政府本级自2011年以来政府性债务情况。2013年8月-10月审计全国中央至乡五级政府性债务。8月1日 进点审计。8月20日前 将本部门政府性债务情况报审计署。10月中旬前 向国务院提交审计报告。

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地方债的地方样本

浙江 推出5年10万亿刺激计划

2013年，浙江推出了一个5年投资10万亿元的刺激计划，在浙江各地引发了强烈的投资冲动，很多地区已经上报了重大项目的投资情况，并且建立了地方领导联系重大项目责任的制度。而且这一年2万亿元的投资规模仅是浙江未来5年投资中的一小部分。

广州 土地财政撑起高地价

截至目前，广州土地出让金收入已达430亿，超过去年全年；按此势头，今年广州土地收入在其财政收入体系中的占比将大幅提升，或达四成。审计署公布的地方债审计报告中，广州赫然位列2012年土地收入资不抵债的17个省会城市之中。

江苏 将发行地方债153亿

日前一些省(市、区)陆续公布今年地方政府债券的发行规模及资金安排计划，其中，江苏省将发行地方债153亿元，新疆发行95亿元，重庆为88亿元，海南60亿元。由于各地融资平台越来越多样化、隐蔽化，很多资金的来源和数量无从获悉，负债规模也就难以统计。正因为这部分藏在黑箱里的隐性债务是个未知数，更加剧了人们对地方债务风险的担忧。

“债城”鄂尔多斯:多半财政收入用于还债

自2012年底开始，鄂尔多斯有的区政府，需要靠向大企业伸手借钱，才能给公务员发工资。有企业甚至表示，为了躲避当地政府借钱，打算把企业总部迁到其他地方。鄂尔多斯的地方债规模到底有多大，目前尚无标准的权威数据。但据一些学者的估算，不管是4000亿元的偏高估计，还是2000亿元的保守估计，都是当地政府的难以承受之重。