七问地方债

□ 文 /本刊记者 周励

七问地方债

□ 文 /本刊记者 周励

目前地方债究竟有多少？审计地方债都审计什么？谁是地方债的债主？地方政府怎么花地方债务资金？地方发行债券合法吗？国家怎么管理地方债？

提问一 何谓地方债

什么是地方债？2011年国务院曾下文，明确了地方政府性债务的概念和范围。主要由三部分组成：地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务、其他相关债务。

地方政府负有偿还责任的债务，是指确定由财政资金偿还、政府负有直接偿债责任的债务，例如地方政府债券，一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。

地方政府负有担保责任的债务，是指因地方政府（包括政府部门和机构）提供直接或间接担保，当债务人无法偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务。例如政府融资平台公司向企业举借的债务。

两者主要区别在于，前者的偿债资金由政府财政负担；后者的偿债资金则来源债务单位的预期收入。

其他相关债务，是指政府融资平台公司、经费补助事业单位等举借的债务，由非财政资金偿还，但地方政府没有提供担保。据法律规定，该类债务政府没有偿债责任，但如果债务单位出现了债务危机，政府应承担救助责任，因此也划入地方政府性债务范畴。

提问二 地方债究竟有多少

目前地方债规模的官方数据，只有审计署前两次审计的结果，不过市场一直都有各种观点和说法。

审计署发布的报告显示，截至2012年底，抽查的36个地方政府本级政府性债务余额38,475.81亿元，比2010年增长12.94%，占全国总额的31.79%。截至2010年底，全国地方性债务总额为10.72万亿元。

国家审计署副审计长董大胜今年“两会”期间表示，估计目前各级政府总债务规模在15万亿-18万亿元；财政部原部长项怀诚则透露，地方政府负债估计超过20万亿元。

各个研究机构的预测和估算，结果也各不相同。根据华泰证券预测，地方债规模2011年为13.2万亿元，2012年达到15.3万亿元，2013年预计在16.3万亿元。平安证券则估算地方债总规模达到了14.5万亿-15.5万亿元，地方政府债务占GDP的比重达到了28%-30%。

目前我国存在地方政府债务规模增长较快，部分地区和行业债务风险凸显，债务偿还过度依赖土地收入，高速公路、政府还贷二级公路债务规模增长快、偿债压力大、借新还旧率高等问题。包括广州在内的36个地方政府本级中，有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高的达188.95%，若加上政府负有担保责任的债务，债务率最高的达219.57%。有13个省会城市本级政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%，最高的达60.15%；如加上政府负有担保责任的债务，偿债率最高的达67.69%。

提问三 债务审计都审计什么

2011年国办下发通知，圈定了地方政府性债务审计的四大审计重点：摸清债务规模、结构及增减变化；分清债务类型；分析债务偿还能力，揭示存在的风险隐患；债务管理中存在的突出问题等。

其中，“摸清债务规模”主要是地方政府隐性债务规模，特别是地方政府借助信托、BT（建设-移交）、违规集资等手段，变相融资所获得的资金规模。此系防范金融风险的重点。

“债务偿还能力”将分析地方政府的四项指标：债务率、偿债率、逾期债务率、借新还旧偿债率。

上述四项指标可反映出地方政府的偿债能力。今年对36个地区的地方政府性债务审计表明，不少地方政府的偿债能力堪忧：9个省会城市债务率超过100%，最高的达219.57%；13个省会城市偿债率超过20%，最高的达67.69%；5个省会城市借新还旧率超过20%，最高的达38.01%；2个省会城市逾期债务率超过10%，最高的达16.36%。

何谓地方政府性债务？负担保责任负偿他相关还债?任其责务地方政府性债务由财政资金偿还、地方政府负有直接偿还责任。地方政府提供直接或间接担保，同时负有连带偿还责任。政府融资平台公司、经费补助事业单位，由非财政资金偿还，地方政府不提供担保且没有偿债责任，但应承担救助责任。制图/马婧

提问四 谁是地方债的债主

巨额地方债务，钱从哪里借来？审计署2011年的全国地方政府性债务审计和2012年的36个地区地方政府性债务审计显示，地方政府债务“债权人”主要有三方：银行、地方债券、其他单位和个人。

银行一直是“最大债权人”。在2010年底地方政府性债务余额中，银行贷款占79.01%；截至去年底，36个地区的地方政府性债务余额中，银行贷款占78.07%。

对比36个地区2010年底、2012年底的债务余额发现，两年来银行贷款占比下降5.6%，而地方债券、其他单位和个人，分别增长62.32%、125.26%。

为何“其他单位和个人”增幅如此之高？相关的审计报告透露了部分端倪：一些地区违规集资、变相融资，金额高达2181亿元。比如，江苏省如皋市经济技术开发区，2008年以来已向公众四次集资，承诺利息最高达14%。显而易见，地方债务形势日趋复杂化和隐蔽化。

提问五 地方发行债券合法吗

《预算法》规定，“除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。既然法律不允许地方发行债券，那债务是怎么来的呢？据了解，地方政府债务最早可追溯到1979年，当年有8个县区举借了政府负有偿还责任的债务。至2010年底，全国仅54个县级政府没有举借政府性债务。

西北大学经济学院金融学教授赵守国给本刊记者介绍，虽然法律严禁地方发行债券，但未禁止地方政府设立的公司举债。因此，地方政府通过组建融资平台公司，绕开法律约束。

据审计署去年公布的数据，全国涉及地方政府性债务的融资平台公司有6576家。融资平台的最早雏形，始于上世纪八十年代，广东采取了“贷款修路、收费还贷”政策。1994年分税制改革后，地方政府开始更多依赖融资平台，筹措资金。

赵守国说，融资平台大多有政府背景，容易获得银行贷款、发行城投债。但是，融资平台的具体举债规模和偿债能力审核，并未纳入人大审议。所以相当一部分债务，成了隐形债务。

提问六 怎么花地方债务资金

按规定，地方政府性债务资金，须用于公益性项目建设。2011年的全国地方政府性债务审计结果表明，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出，占86.54%。7575.89亿花到了“其他项目”，占7.89%。

审计署未通报“其他项目”的具体内容，但指出，一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产市场，甚至修建楼堂馆所。还有一部分债务资金，投向了高能耗、高污染、产能过剩项目，以及低水平重复建设项目。此外，2011年审计还发现，19.94亿债务资金被损失浪费。

2012年对36个地区的地方政府性债务审计表明，用于公益性、基础设施项目的支出，占92.14%。审计署特意通报称，对比两年前，36个地区用于交通运输、保障性住房、土地收储、市政建设这四项的支出，均有增长。但仍有一些地方政府“挪用”债务资金。审计发现，共计378.16亿债务资金，用于非公益性、基础设施项目，或用来归还到期债务。

提问七 国家怎么管地方债

由于我国地方政府性债务规模并无常规监测数据，地方政府性债务一直是笔“糊涂账”， 从2011年至今，国家审计署对地方政府性债务进行了两次审计。第一次是2011年3月至5月，全面审计了31个省（自治区、直辖市）和5个计划单列市及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府的债务情况；第二次是去年11月至今年2月，“抽查”了15个省及其所属的15个省会、3个直辖市及其所属的3个市辖区。

名词解释

什么是地方融资平台

地方融资平台，是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，成立资产和现金流均可达融资标准公司，主要表现形式为城投公司，名称多为城建开发公司、城建资产经营公司等，这类公司从银行取得贷款，称为地方融资平台贷款。地方融资平台贷款是地方债务的一大类。

这两次审计，审计署均提出，由于我国尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，导致地方政府性债务管理制度不够完善、债务资金管理使用不够规范。两次审计，审计署均重点提及了地方政府融资平台存在的问题。2010年6月，国务院曾下发通知，要求清理地方融资平台。

但据通报，2011年以来，按银监会规定，共有61家融资平台公司应转为“退出类平台”，但其中的55家并未完全剥离原有政府性债务，或继续承担公益性项目的建设融资任务。而且，还有4个省、1个省会城市的18家融资平台公司，以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元。

今年8月1日开始、10月底结束的审计，为2011年以来的第三次审计，是第二次全国性审计，结果如何，各界也正关注。