晚清税关与内务府财政关系管窥

2013-09-03陈勇

暨南学报(哲学社会科学版) 2013年1期

陈勇

(安徽大学经济学院，安徽合肥 230601)

清中央财政分为国家财政和皇室财政两套管理体制。国家财政由清户部掌管，综核天下钱粮以经邦国之用，又称户部财政;皇室经费则由内务府掌管，负责皇室上下的收入与开支，又称皇室财政。两者分立核算，并不统属。税关是清政府最为倚重的税收单位之一，它对清国家财政贡献良多，论者多有阐发，而税关与内务府之间的财政关联，因资料所限，研究成果相对较少。李德启、松井义夫等较早关注到皇室经费问题，他们对清代皇室财政收支结构均进行了深入探讨。此后，张德昌、何本方、赖惠敏等学者开始关注到税关与皇室财政的关联，祁美琴的专著《清代内务府》、《清代榷关制度研究》亦辟有专节论及这一问题。但这些论著所讨论的时域多侧重于清代前期，主要探讨的是榷关与内务府之间的财政关系。鸦片战争以后，关榷格局大变，洋关增辟，常关相对衰落，在新的格局中，税关与内务府财政关系发生显著变动，这一点并非以上诸文论述的重点。汤象龙《中国近代海关税收和分配统计》一书，以图表的形式整理出晚清海关税款流入内务府库的历年数据，但汤书所搜集的数据仅包括通商口岸海关洋税，而将内地常关和口岸常关之常税排除在外，因此仍不能完整地反映晚清税关与内务府的财政关联。本文在以上研究成果的基础上，继续就这一问题作一探讨，拟将内地常关、通商口岸常关和通商口岸洋关纳入一个统一的财政单元(统称为税关)来考察，力求更为全面地展现晚清时期税关与内务府之间财政关系的互动演变。

一

《清会典》称:内务府掌三旗包衣之政令与宫禁之治，设总管大臣统摄其事，下设七司、三院及其他各处。其中广储司掌银、皮、瓷、缎、衣、茶六库之藏物，稽其出纳，以供御用;总理工程处负责勘估、核销宫殿、皇家园林等大项工程事;造办处负责制造、储存各项器物，设有各种作坊和库坊，如活计房、如意馆、金玉作、铸炉作、造钟作等。整个内务府机构规模庞大，结构复杂，每年开支浩繁。清初内府经费并无限定之数;乾隆中期，裁定常年经费60万两，由户部拨给。但部拨常年经费显然只是内府经费的一部分。除此之外，内府经费还有税关盈余、盐商报效、皇庄租银、地方官员的贡品、罚赎、捐献以及内务府本身的商业收入等其他来源。

鸦片战争之前，清中央政府对税关税款的管理，采取额征制，即中央政府对各税关分别规定一个年度征课的底线即税收定额。这种定额又分为正税定额和盈余定额，超出盈余定额之外的余额即为额外盈余。以上三部分税款的流向大致是:正额留省，解入本省藩库;盈余解部，其中有一部分盈余经户部转拨内府;额外盈余径解内府。但崇文门关及一些小差税关例外，其正税外的所有盈余则均归皇帝所有。五口通商以后，新关设立，与原有的常关形成鼎足，常税税源被夷税侵夺。特别是外籍税务司制度确立后，洋关势力范围不断拓展，常税税源萎缩的情况进一步显现。常关定额难以完成，即没有额外盈余银可解，所谓“海禁开则常关闭，盐法乱则商户逃”，内府经费来源失去保证。1847年工科给事中张修育曾奏请将粤海、浙海、江海三关新增夷税分批解京，收归内府，用以弥补内库之虚。此议没有得到户部尚书穆彰阿的同意。不过，税关收入的结构性变动，不可能不对皇室财政产生影响。一方面，大多常关税额难以完成，而内务府奉天子之家事，其经费不能没有保障，侵占常税正额也就是必然结果;另一方面，洋税作为新增税项，其增收潜力远甚于常关，这为内务府从洋税汲取财源提供了可能。清政府对洋税的考核实行尽收尽解的政策，没有正额和盈余的区分。户部相信:“欲量入以为出，必经费之有常”，为确保内府经费有常，使内府、外库两不牵混，有必要设置专门经费款目，供内务府专用。这些专门款目的设置，使内廷消费在晚清财政收入发生结构性变动之际，重新获得充足的供应;对于各税关来讲，专项经费无疑强化和规范了其向内务府的解款关系，而原先那些由户部转拨的常税款项，也就一并纳入各种款目，径解内务府应用了。清季内务府主要通过如下款目，来分润各税关的税款:

(一)常年经费

咸同之际，时局混乱，地方不靖，乾隆年间裁定的内府常年经费60万两递年欠解，内廷经费紧张，向户部要求设法变通。1866年户部添拨30万两，1868年以后每年再加拨30万两。不过，1868年前后内务府常年经费名曰添拨，实则是弥补乾隆年间所裁定岁额的空缺，内府常年经费总额仍保持在每年60万两的额度上。添拨后这60万两经费的来源是:两淮盐课12万两、浙江盐课5万两、广东盐课5万两、湖北盐厘5万两、福建茶税5万两、淮安常税3万两、闽海关常税10万两、九江关常税15万两。1870 年以后，两淮、湖北盐厘和淮安常税陆续停解，代之以闽海关洋税5万两，江海关洋税5万两，太平关常税10万两。历次调整的结果是，关税占内务府常年经费的比例不断增大。

(二)续增经费

内务府支用浩繁，常年经费60万两仍然不济，每年仍须向户部借拨五、六十万才能勉强度日，导致内、外库之间的财政纠葛。1894年，为明确“各动各款”的定例，户部开始按年于各省、关项下另筹银50万两，作为内廷常年经费，以杜绝内务府再向户部筹借，是为续增经费。这50万两由各省承担20万两，各省盐课承担10万两，其余20万两分配到各税关。各关分配情况是:江海关洋税、浙海关洋税、宜昌关洋税、津海关洋税、粤海关常税、闽海关常税、镇江关洋税、山海关常税年各2万两，芜湖关常税4万两。续拨经费后来屡有微调，不过从调整的结果来看，常、洋关税仍在续拨经费中保持40%的比例。

(三)广储司公用银

内务府办公银两，本由两淮等处盐课解交发给。迨到1830年，两淮欠交累累，以致内府办公用项不敷，由于粤海关税源较为稳定，该年7月户部奏准将粤海关应解户部关税盈余银两内，酌拨银30万两，解交广储司银库，以济公用，从 1833年始成为定制。1860 年粤海关常、洋两税分开统计核算后，这笔款项即不再在粤海关常税盈余项下动拨，而改在洋税项下动拨。

(四)造办处、织造经费

造办处米艇银:此款因广东修造米艇，在粤海关闲款内岁拨蕃银3万两，1800年米艇停修，该款奉旨改解造办处，1861年奉准改由潮海关洋税项下动拨。由于潮海关洋税仍归入粤海关奏销，是项费用事实上仍由粤海关承担。造办处裁存备贡银:粤海关每年从杂项收入中划出5.5万两，作为备贡银。该项专款大概起源于雍正末年或乾隆初年。后又将此款一分为二，只以3万两作为备办贡物的预备金，另外2.5万两事先截存留备，称为“裁存银”。如果备办贡物的3万两有所节省的话，节省的部分称为“节省银”，与裁存银一并解交内务府;如3万两不敷采买，也不再动用裁存银，而直接从关税杂项中提用。1785年停止办贡，则5.5万两全额上解内务府。1850年后此款一度停拨。1902年又开始起解，改在洋税项下动拨。织造经费:广储司下设江南三织造，分别为江宁织造(后裁)、苏州织造、杭州织造，制造上用缎绸匹布，其经费部分来源于江浙各关。江海洋关1871年起每年协济苏州织造大运工需银10万两，1878年减为岁解7万两。浙海关于六成洋税内每年提银3万两作为织务经费。绮华馆经费:1890年在西苑门内设立绮华馆，为内府织造绸绉，粤海关每年拨6千两作为经费，次年添拨至7千两。1906年绮华馆裁撤，该款仍解交内监经收应用，在洋税项下动拨。

(五)折变银

贡金折价银:1868年规定粤海关每年解交内务府库平足金4千两。1875年分解到广储司和造办处每年各2千两，从洋税项下动拨。该款1899年开始按时价开支，1907年改为年解银16万两作为定额，在洋税、洋药税项下动拨。参斤变价银:清代人参采集由内府垄断，广储司茶库收储，除皇室消费外，多余参斤发交各关、厂领售，再将价款依限解回，是为参价银。嘉庆以后，内府人参外卖渐少，但变价款目仍在，不管有无参斤发卖，各关均要如数上交一笔参价银。由此，内务府每年约有十二、三万两的进项，其中粤海关为数最多，每年要支付1.2万余两。1855年，内务府再次重申参价银两由各处摊缴。除粤海关年额不变外，还有12万两分摊到各地21处关、厂。参斤变价银两，不入额支，从监督搜括到的灰色收入中冲减，1855年以后才获准作正开销，在“各处关税银两内，按年拨解”。

(六)内府工程经费

内府工程，如景山、三海、南苑等处的修缮工程，由奉宸苑承办，大的项目，如颐和园工程，则由总理工程处管理。奉宸苑经费:1886年三海工程开工，由奉宸苑承修，款项由粤海等关指拨。但粤海关正赶上新旧监督交接，款项一时无法凑足，海军衙门自告奋勇由海军专项存款中暂垫30万两，由此开了内府挪用海军经费的先例。粤海关于该年10月将30万两工程银汇解归款，海军衙门竟以南海工程紧要，将此项归款仍交奉宸苑兑收应用。该年年终，内务府又“发款不敷”，奏请“由海军衙门存款内借银四十万，以资应用”，本作五年归还，后来干脆将此款展时归还，拨归奉宸苑工程处应用。闽海关从 1891 年每年解交奉宸苑常税10万两，洋税5万两，1892年始在常税项下再筹解1万两，其中常税10万两，洋税2．5 万两即作为归还海军衙门的归款。颐和园常年经费:1887年慈禧决定重修颐和园，仅常年维护之费，粤海关从1891年奏准常税项下岁解3万两，1895年添拨1万两;闽海关亦于1891年开始在常税项下每年筹解1万两作为此项经费。

(七)陵工经费

修建帝、后陵墓的费用，也由各省、关承担。如惠陵工程，1877年底指拨各省关180万两，拨于海关者，粤海关六成洋税12万两，江海关六成洋税14万两，九江关六成洋税8万两，江汉关六成洋税5万两，镇江关六成洋税3万两，天津关六成洋税5万两，洋税积欠京饷项下提银4万两，太平关常税6 万两。1878 年9月，由于各省关大多没能如期解足，又再加提100万两，分配于各关者，九江关常税10万两，浙海关六成洋税10万两，江海关六成洋税10万两，天津关洋税积欠京饷项下提银2万两。其他如普祥峪万年吉地工程银、普陀峪万年吉地工程银、崇陵工程费，各海关常洋关税均摊有份额。

二

上述经费项目都是由户部核定数额，税关每年如数按时上解内务府。通过对这些款目的考察，我们可以对晚清内务府汲取税关资源的力度得出一个大致的认识。但是以上款项所规定的解款数目，只是应解款，而非实解款。晚清时期，由于内要兴政，外要偿款，中央财政困窘，对地方税关采取竭泽而渔式的苛取政策，税关与其所依托的地方政府，从地方本位出发，往往敷衍塞责，以缓解、改拨、截留、拖延不解等措施应对中央的指拨，这样，应解数与实解数之间就存在一定的差额。如内务府工程经费，从1891年开始，闽海关洋税项下例拨年5万两，但到1899年以后，只有一年足额完成，其他年份只能以半数上解。粤海关广储司公用银一项，从1850至1853年间，由于接济军需和河工，丝毫未曾解交内务府，此后两年，仅解过7．5万两，其余52．5万两均改拨军需之用。到1859年1月，积欠已达130余万两之多。前述惠陵工程银，1877年拨于粤海关12万两，年底即欠解5万两，拨于九江关8万两，欠解4万两，拨于江汉关5万两，欠解3万两，拨于天津关9万两，欠解6万两，拨于镇江关3万两，欠解3万两，拨于太平关6万两，欠解6万两。从这方面来看，各税关实际上解内务府的款项肯定少于应解款项;另一方面，各税关实际上解内务府的也不限于这些每年额定之款，此外还有其它的款项，诸如附解款项，即各项平余、抬费、水脚银等。粤海关广储司公用银、米艇银、裁存备贡银等均按例随解加平银每千两15两，新增归公加平银每千两25两，台费布袋劈鞘用项银8两;江海关每年上解内务府常年经费、参价银时，也要附解平余抬费等银每千两32两，浙海关附解平余抬费汇费银则为每千两74两;芜湖、宜昌两关另支付平余抬费分别为每千两25、33 两;以1902 年九江关为例，即在平余下随解平余银3750两、养廉平费银363两、参价平银165两，积平项下报解内务府杂费银1200两，内廷经费帮贴解官水脚不敷银 1400 余两。再如临时传办物件，各税关每年都有内务府传办物件，如广储司、皮库、茶库年例恭备各项要差，需要各色紑巾红飞金、银朱、洋金、银线等，均札派粤海关监督购办，每年作三批分解，折价银约7万余两，还有造办处行取红飞金价、盔护心镜云叶价等银，每年约4万余两。粤海关从1887年起改解实银，在洋税项下动拨。1905年关务改章，始照1904年开支之数，以七成折价解内务府承办，三成改拨作禁卫军经费。1884年6月敬事房传作漆盘200件，每件价银13．5两，另加木箱、船价等银，一准粤海关在洋税项下作正开销。内务府每年在江西省传办瓷器，动辄费银七、八万两，皆在九江关常税项下动支。以上传办物件均在税项中报销，还有不能在税项下报销者，如1892年内务府传办几案桌椅，计640件，随同木箱、运费共花去97144两，由粤海关监督自行筹款办理，不得作正开销。传办名目很多，这里不一一列举;有的年份遇上皇家寿婚庆典，各关还须承供典礼经费。这些经费多从各关应解京饷中改拨，不在常年经费等款目之列。如同治、光绪皇帝的大婚，前者统计京外拨过银达1000万两，后者也有550万两。粤海、淮安等关筹备同治大婚，共承担117万余两;光绪大婚费用落实到税关头上的，仅典礼外用一项，闽海关由加放俸饷款内动拨1.8万两，由加复俸饷内动拨3万两;江海关由抵闽京饷改为加放俸饷内动拨银2万两，筹边军饷款内拨4万两，大婚典礼应需棕毛价3万余两，也由江海关十四年分京饷项下划拨;1894年慈禧六十大寿，拨解各关税款亦达180余万两;还有一些是各关监督零星报销的款项，如内务府人员养赡费、内务府饭食银、海关监督捐廉银等款。粤海关每年在洋税、洋药税项下动拨造办处如意馆画士家口养赡费1500余两，在京供差花梨牙匠养赡费300余两。九江关每年在常税额外盈余项下也解送监督养廉银11000两、内务府饭食银100两。另外，内务府还在同、光年间先后借兴修围墙工程、三海工程名目，两次诱导那些在任期内没有完成税收定额的税关监督赔补欠款，实行“交一免三”的豁免政策，结果赔缴踊跃。因此，如要得出关税解往内务府的实际规模，必须要考察税关的实解数目。我们将洋税、常税分开讨论。

内府经费是洋税支出的重要部分。财政史专家汤象龙先生竭五十五年精力，根据第一历史档案馆所藏军机处档案各关监督从1861～1910年五十余年中六千余件奏销册的数据，利用统计方法，进行系统整理，制成表格，编成《中国近代海关税收和分配统计》一书。是书可以帮助我们从量的方面考察晚清海关与内务府的财政关联。以下我们即利用汤象龙所统计的洋税资料，通过两个维度加以梳理和分析。

我们先来分析一下各海关洋税实解内务府的经费构成。据汤象龙统计，1861～1910年间，各海关历年拨解给内府经费即达44352980两，约占海关历年税收总支出的4.9%，平均每年应支出内府经费近88.7余万两。当然，这只是平均水平，如从绝对数上来看，内府经费呈递年增长之势，迨至1910年，洋税项下实拨内务府经费即达 152 万余两。

我们再通过表2来分析内务府与各海关的关系。

表1 1861～1910年间各海关洋税项下实解内务府经费结构表单位:库平两

表2 1861～1910年间各海关洋税项下实解内务府经费所占比例表单位:库平两

从以上两表可以看出，各海关洋税负担内府经费的份额并不均衡，江、粤两关所占比例较大，约占去经费总额的90%，而粤海一关即占去2/3还强，主要原因是广储司经费岁解洋税30万两由粤海关一关承担。

汤先生所整理的资料仅及海关洋税，而将与洋关并置的口岸常关和其他内地税关的常税收入排除在外，如要完整地反映晚清税关与内府的财政关系，我们还要分析各税关每年从常税项下解到内务府的税款究竟有多少。由于这方面没有现成的资料可以利用，我们只能根据相关资料对此作一大致的匡算。为分析问题的方便，我们把内务府经费从常税项下开支的项目分为例解之款、特用之款和盈余充公之款三项。

例解之款，为例章应用各项，主要包括常年经费、续增经费、变价银等从常税项下解出的每年额定之款。兹以光绪二十五年(1899)为截面，将该年从常税项下解作内务府经费的三项款项试列一表3。

通过表3可知:常年经费、续增经费、参价银三项例解款项，光绪中期以后每年从各税关常税中解出的达50万两，虽然各关并不能全额按时上解，但所欠并不太多，以1899年的数字来看，完成年度定额93%以上。

至于内府工程经费和传办之费，属于特用之款。自颐和园等园事兴修以后，闽、粤等关常税项下每年都有派款，如前所述，闽海关从1890年始年拨常税10万两，1892年在常税项下再筹解1万两;粤海关1891年奏准在常税项下解颐和园常年经费3万两，1895年添拨1万两;1909年崇陵工程费，江海常关也每年如期支银5万两。还有一些传办之费，零星细杂，更有不入额支者，数目无法核计。这些特用款项，由于起始时间不一，不便加总，仅从文献所透露的信息来看，光绪中后期每年从各关常税项下解出的，当不下20余万两。

表3 各税关常税项下例解内务府经费一览表单位:库平两

从常税项下解往内务府的，还有一部分来自传统常关的盈余银、额外盈余银、并平用剩银及办公用剩银等。清代前期即有这样的规定，崇文门及张家口、杀虎口、左翼、右翼等六小差税关的盈余银两均径解内务府应用。晚清时期这一规定仍在执行，这些税关历年税收波动很大，1899年各关解往内务府的盈余款项为4万余两，光绪后期有的年份竟达20万两以上。至于额外盈余银，是税关完成税课定额后的余额，有的税关仍有定额的限制，如津海关常税，每年额外盈余银两1．2万两径解内务府;九江关自1877年起亦每年在关税耗银内例支养廉银1．1 万两起解造办处充公;有的税关没有规定定额，超过定额以外的剩余原则上均应解往内务府充公。

结合以上三方面的资料，我们可以保守地估计，内务府从各关常税项下汲取的财源，每年当在90万两以上，以晚清各关常税定额315万两较之，约占常税收入总额的三分之一。从这一点我们可以看出，以历年平均水平比较，常关对内务府的财政贡献与洋关相当，但如考虑到税收基数，常关由于税基小，较洋关实负有更重的上解内廷经费的压力。从以上各表，我们还可以看出，各主要税关从常税项下解作内府经费的份额，其分布状态与洋税有较大的背离。从各税关洋税分担的内务府经费的比例来看，粤海关所占比例较大，江海关次之。粤关洋税对内务府的支持力度大，而常税则相对较轻;九江关洋税对内府财政贡献不大，但常税却为数甚巨。不过，从总体上来说，粤海关对内廷经费的贡献仍然远远大于九江等关。

三

各税关对内府经费的贡献，负担不匀，苦乐不均，这里既有历史原因，也与各税关所在地的政情有关。由于粤海关与内务府的财政联系较其他税关密切，再加上其他几个重要税关的税款都有专顾，如闽海关税款主要专顾闽省台防和轮船制造，江海关税先接济镇压太平军的军费，后又有制造机器等局专用，津海关则专注于北洋海防和天津机器局的局用。而户部在指拨关税时，往往株守成案，因此，清户部与广东当局就内务府经费的分配问题存在严重分歧。清户部和内务府、广东地方政府和海关监督利益双方就内务府经费问题有过三次大的争议，通过对这一问题的探讨，可以揭示晚清中央与地方政府之间就关税分配问题所展开的利益博弈过程。

第一次争议由参斤变价银、报效银两而起。内务府每年将参斤发交各税关领售，广州一口通商时期，粤海关洋行商人领售最多，连同其他报销，每年约有10万两银两解交内库。1842年，鉴于洋行商人赔欠累累，广督祁贡要求变价参斤暂停饬发，但遭到户部议驳。次年，十三行商人被裁革，报效银两没有了着落，只能落实到粤海关税项下。因此，当时的钦差大臣耆英在广东地方政府的要求下，再次请停变价参斤，建议将价银、各项报效等款，每年以10万两为率，与备贡银5．5万两，一并分摊到新开放各关，在各关额外赢余数内划解。并且要求，粤海关应在额外赢余项下，再每年酌留银十二、三万两，以备应进贡品及奉文传办物件之用。但户部考虑到参斤变价，“若粤海关一处停止，饬发他处，更难售变”，且粤海关额外盈余没有定额，如果加平、备贡银和变价银都在额外盈余项下拨解，一旦额外盈余不敷，这些银两必不能如期上交，因此没有同意，“其应如何处办理，及参斤变价如何交商售变之处，由粤海关监督自行妥议办理”;至于酌留银两以备呈进贡品一项，也“未便准行”，应如何筹款，监督自行办理;惟对于奉旨传办物件，可以在关税项下作正开销。事实上，户部除否决耆英的提案外，对于变价银如何筹补一事，并无任何实质性建议，而是责成海关相机筹措。

第二次争议起于广储司公用银的摊解。广州一口通商时期，粤海关以一口总揽天下之全利，税源充裕，每年支付广储司30万两公用银也不觉困难。五口通商以后，税源分流，丝、茶两税多归上海，粤关税收大为减色。而支销陡增，库款存储支发一空，每年再筹拨30万两巨款，已力不从心。1863年粤督刘长佑与粤海关监督毓清两次会折具奏，要求将广储司公用银一项在各海关征税项内匀解。户部不准，令仍遵旧章。内务府更是要求粤海关“无论何项要需，不得指拨此款”，将现征税银照数提出，尽先批解，既不准该省借口军务，擅行改拨截留，亦不准藉词道路不靖，迁延迟缓。1864年4月，粤督再称:该关征税渐少，拨款日多，请将此项年例自1863年为始在江海、闽海及新开各关及粤海关均匀分拨，各解一批。户部会同内务府同奏:该关年例应解之款，未便率更旧章，只同意将旧欠京饷四十万两暂缓筹解，而广储司公用银仍应按季批解，年清年款。到1864年11月，粤海关欠解内务府公用银一项，已达七季之多，累计银 52．5 万两。内务府称:广储司银库应备一切要需，皆系必不可少之款。近年进款寥寥，原恃粤海关按年解交公用银30万两，以供急用。该关累经奏明改拨。议驳之后，总未见该关踊跃报解，而内廷正供几属虚悬。请旨饬该监督限定四季分解，每季交银7．5万两，在该关现征税银内照数提出，尽先批解，否则从重议处。朱批依议。但是，严词督催没有产生实际效果，最后粤海关监督毓清被暂行革职留任，两广总督、广东巡抚、藩司一并交部议处。对于这样的处置结果，广东地方官员曾联衔力辩，从奏疏中可以反映出他们束手无措的无奈情形:

臣等见部臣指拨海关课税，仅广东、福建、天津、牛庄、烟台各口，审察大势，斟酌提解，具有权衡，而内务府公用为广东例解之款，各省不能代筹。若论经久之规，则广东以一口洋税分至十馀口，例解公用银两按口摊派，自属大公至正、一定不易之办法。若以此时骤难更定章程，仍须照旧例完缴，则请循照定章，先尽征存银数报解内务府备办贡物，而后核计盈馀若干，存候部拨，暂缓京饷工程之勒限督催，以资周转。不然，征数大绌于前，指拨倍加于后，无论如何设法腾挪，万无可以支持之理。……若征收止有此数，而催解纷纷，挪东掩西，顾前失后，在各衙门饬令报解，原不暇缓急会商，在粤海关止此收数，断不能凭空敷衍。此时督催非不严急，实穷于变通挪移之计。

第三次争议则在于贡金折价问题。坤宁宫四季祭神及内廷各处制造金物所需黄金，原由乌鲁木齐及陕甘等处每年解交供应，但到同治年间，西疆不靖，陕甘军兴，课金无法解交，用宫廷成色金条抵放，又非经久之策，1868年7月，内务府委托粤海关监督代为办理，在粤买办足色金条，每季解交内务府1千两，即每年4千两，所需费用可在洋税项下报销。粤关拖到1873年才开始筹办。1875年又应内务府的要求，将这笔贡金分解广储司银库及造办处每年各2千两。由于当时的通货是白银，海关监督在买办足金时就存在以银换金的兑换价格问题。其时广东当地金价每两约值银18两有奇，奏准连燕梳水脚(即包装、运费)在内按每金1两合银18．5两报销。但户部后来发现京城足金市价每两只有15两到16两不等，因此只同意开支价银16两报销，不得任意加增。当时的粤海关监督文铦将粤东金价日渐翔贵，不能核减缘由，据实呈覆，并请示按户部所定价格，将应解金两折算成银两解部，由户部在京采买。未蒙允准。后任监督俊启经过调查，称当时广东金银比价已达1:20，即使照原价18．5两，业已不敷甚多，请求照实际数目开支。但户部只允准以18．5两开支，以示体恤。1887年监督长有到任时，金价已涨至1两兑换银23．6两，次年更涨至24．8两。长有“深为骇异”，“赔累太多，力有未逮”，再次要求从实报销。但户部认为:“该关常年采办足金，原有定章，若按时价报销，实属漫无限制”，不准。1894年，两广总督李瀚章又奏按时价开报，这一次仍未获准。唯一的结果是户部勉强同意燕梳水脚银可以在洋药税厘项下另外开销。由于金贵银贱，而又不能实报实销，报销价格与实际价格之间的差额，只能由监督垫补，致使粤海关几任监督由此赔欠累累，监督联捷1894年4月离任，因办理贡金一事，尚欠金价不敷及燕梳水脚银共93917两余，无法偿还，交待未能清理，几年来浪迹粤中，至1896年10月才起程回京复命。监督德生卸任时病故，其子继善在粤守候年余，不得回京，原因就是欠金价不敷等银17万余两，无法赔垫。1896年才由广督谭钟麟奏请，准予回京变卖家产，就近呈缴户部。1898 年监督文珮也因任内采办足金亏银235300两。至1899年监督庄山任上，按照时价开支的请求才获恩准。但金价一旦以广东当地的时价，实报实销，这项支出中央政府便失去控制，因为时价瞬息万变，波动无常，“例价由十八换增至二十二换，……而近年忽增至四五十换”，难保海关监督不以少报多。户部虽屡次驳饬改正，无奈不悉当地行情，难以有效监控。岑春煊就任广督后，认为贡金折价一项，时价增涨，解费虚糜，要求从1907年开始，改解现银，在洋税、洋药税项下，每季解银4万两即年16万两作为定额。从1908年内务府收支清单中可以看出，这一奏请得到允准。

四

以上我们主要考察了晚清时期税关与内务府之间的财政关系。这里的税关，包括内地常关、口岸常关和口岸洋关。本文将以上三种类型的税关纳入同一财政单元来考察，主要基于以下两点考虑:其一，三种税关虽地理区位不同，但其征课性质是一样的，即都以商品流通额为课税的对象。将各种关税归为一类，有助于对内务府经费的构成作归类分析，凸显商税在皇室财政中的地位。其二，晚清以降，内府经费不仅来自常税，也有来自洋税，而且同一款目，既有从常税项下解出的，也有从洋税项下解出的，将常税、洋税合并一起考察，实出于分析上的便利。

晚清时期，由于税关格局的变动和榷税制度的调整，税关在晚清财政的地位日益重要，税关与内务府之间的财政联系也愈益紧密。与清代前期相比，两者间的财政关系出现新的特点:1，内廷经费更加依赖税关。清代后期，统治者更加穷奢极欲，内廷消费并未由于财政的困窘而有所削减，相反却大幅增加，在盐课不振的情况下，递年增长的关税收入(主要是海关洋税)成为供应内廷支用的又一重要财源。乾隆年间各税关解往内务府库年约60－80万两，不及盐商贡献，但到光绪年间，则近200万两，到清末最后几年，更不下250万两，约占皇室财政收入的30%(以预算为基数计算)。2，摊派的成份增加，捐献的色彩淡化。清政府标榜:“内府钱粮，俱在正供之外。内无关于部库，外无涉于地丁”，意即内府经费主要来自正供之外的税关盈余，属各税关的自愿贡献，与地丁等正项钱粮无涉。但晚清以降，洋税侵夺常税，导致常税收入波动，常税盈余转解内府的款项失去保证。清户部不得不动用正供，开始在常、洋关税正项中增设各种专项款目，追加内务府的经费数目。专款指拨强化了内务府对各税关常、洋关税的强制性汲取，进一步显现了皇室财政来源的真实面目。3，内务府、户部和税关三者之间财政关系难以理顺导致财政秩序紊乱。皇室财政侵占国家财政，导致内廷与户部财政矛盾显现，户部为满足内廷消费需要，只能拼命摊派各税关。而受摊款目的苦乐不均，又助长了各税关拖欠、推诿之风，内务府经费不足又开始频频向部库垫借，导致内务府、户部和税关三者之间的财政纠葛，内府、外库“各宜量入为出，不可牵混”的财政秩序只能是户部大员的一厢情愿。

内府经费是封建王朝中央财政支出的要项，但它纯为王室消费性支出，与国计民生并无裨益。自秦汉以来，历代王朝均将国家财政与皇室财政分开，意图对后者稍加限制。但在王权至上的观念之下，这种限制往往是软弱无力。视国家为己产的君王可任意挥霍，没有任何力量可以制约其膨胀的消费欲望。李德启认为清末内廷经费扩张的原因在于内府浮销之积重，何烈则将其归咎于慈禧后来的铺张浪费。事实上，大肆搜刮民脂民膏无度挥霍几乎是历代王朝末期统治者的通病。要之，这种以满足君王消费为旨归的王朝财政体制，与现代公共财政大异其趣。

［1］李德启．清季内务府经费问题［J］．北平故宫博物馆20周年纪念文献专刊［C］．1935．

［2］松井義夫．清朝経费の研究［M］．满鉄経済調查会経調資料第66編，1935．

［3］光绪已亥敕修．光绪会典(卷89)［Z］．台北:文海出版社，1967．

［4］(清)昭櫣．啸亭杂录(卷8)［Z］．北京:中华书局，1980．

［5］同治十二年户部声明内府外库定制疏，盛康．皇朝经世文编续编(户政)［Z］．台湾:文海出版社，1972．

［6］陈国栋．清代前期粤海关的税务行政(1683～1842)［J］∥食货月刊合订本(第11卷)［C］，台湾:1982－01．

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［8］蒋廷黻．筹办夷务始末补遗［Z］．北京:北京大学出版社，1988．

［9］翁同龢．翁同龢集(上)［M］．北京:中华书局，2005．

［10］光绪三十一年份指拨内务府经费清单，军机处录副奏折［Z］．第一历史档案馆藏．档号3－129－6423－42．

［11］总管内务府现行则例(广储司卷1)［Z］．国立北平故宫博物院文献馆校印，1938．

［12］广东清理财政局．广东财政说明书(卷10)［Z］．宣统二年编订．