我国国立科研机构预算监管政策研究：基于公共财政视角

● 陈之院 杨 璇 朱 珠

习近平总书记2013年7月17日在中国科学院考察时强调，要深化科技体制改革，增强科技创新活力，真正把创新驱动发展战略落到实处。要坚决扫除影响科技创新能力提高的体制障碍，有力打通科技和经济转移转化的通道，优化科技政策供给，完善科技评价体系。要最大限度地调动科技人才创新积极性，尊重科技人才创新自主权，大力营造勇于创新、鼓励成功、宽容失败的社会氛围。本文基于公共财政视角，对我国国立科研机构预算监管进行政策研究，分析了公共财政的内涵与理念，明确了我国国立科研机构的特殊性及其对科研机构预算管理的要求，并指出了目前我国国立科研机构预算管理中存在的问题，提出了完善科研机构预算监管政策的建议。

一、公共财政的内涵与理念

公共财政是指政府集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。公共财政较之政府财政的表述，更为科学全面，体现了社会公众利益诉求至上的原则。公共财政应遵循以下理念：一是弥补市场缺陷的理念，二是为市场提供公共产品的理念，三是依照公意民主决策的理念，四是依法规范理财的理念，五是接受公众监督的理念。

二、我国国立科研机构的特殊性及其对预算管理的要求

我国的国立科研机构是由国家投资设立、国家财政提供稳定预算支持、不以获取利润为目的、专门从事科学技术研究与开发的法人事业单位，包括中国科学院、中国社会科学院、农业科学院、医学科学院、林业科学院、地质科学院、水产科学院等单位。国立科研单位执行事业单位会计制度，按照《预算法》纳入部门预算。

（一）国立科研机构在公共财政中的特殊地位

近年来，我国不断提升科研在国家战略中的地位，逐步提高科学技术经费投入的总体水平，国立科研机构的经费总量也已经大幅上升，在国家财政支出中所占比重也越来越大，在这些经费总量中，直接和间接来自政府财政的经费比例很高。

（二）国立科研机构科研活动的特征对预算管理的要求

科研活动最本质的特征是创造性。首先，科研任务是探索未知，扩大认识，发现新规律，创造新成果。其次，科研方法需要革新突破。再次，科研过程是极艰巨的创新，需要攻坚克难。科研的“不确定性”特性决定了科研人员应有较大的经费调控度，松紧适度的预算管理更能有效促进其活动。这就要求科研机构预算管理必须符合科研活动的特点，不能简单套用企业、行政部门预算的管理方法，也不是管得越细越好。

（三）国立科研机构科学家群体的职业特性对预算管理政策提出了科学要求

科学家一般都有很强的自信心，具有公正意识和理性怀疑态度，并崇尚争论与激励。不科学的管理办法很难得到他们的认可，从博弈角度看，可能引发非合作博弈，对双方都不利。这就要求科研机构的预算管理必须考虑科研人员的特点，要基于界限明确、宽严有度、透明对等的管理理念进行预算管理。

三、目前我国国立科研机构预算管理中存在的问题

科学的预算制度是公共资源配置的基本制度载体与运行平台，强化预算管理可以规范经费的分配和使用，提高资金效益，防范分配环节的“寻租”行为与使用环节的“逆向选择”和道德风险。要通过“阳光财政”提升我国国立科研机构预算管理的公开性和透明度，营造全社会都关心科研经费使用绩效的氛围。

第一，在预算编制基础上，存在预算编制没有标准定额、弹性大的问题，而政府部门对预算编制精细化的要求却越来较高。在目前，缺乏完整、科学的支出定额体系的基础标准，还无法放弃传统的“基数加增长”或“按比例分配细化”的预算编制方式的情形下，预算编制还只是争取经费的手段，还没有成为履行职责和使命、配置资源、落实条件的工具。同时，科研项目预算要求按“数量*单价”的模式测算几乎所有的明细费用，科研人员对于如何编制预算缺乏必要的信息，只好拼凑数字。过高的预算编制要求和缺乏基本的定额基础并存，使得预算从源头上就降低了其管理意义，弱化了其正常功能。

第二，在预算管理制度上，存在制度设计不科学导致预算执行不畅的问题。首先，预算拨款进度不及时影响预算执行，从项目立项通过到经费下拨到账周期较长。其次，预算编制和会计核算费用名目不协调，前者用项目主管部门的预算科目，后者用财政部门的核算科目，导致科研财务两套账，不利于预算执行的协调配合。再次，预算执行发生变化需要调整时，没有明确的调整渠道和程序，也弱化了预算监管的意义。

第三，在预算执行结余资金管理上，存在政策不合理导致资金流失的问题。目前政策规定项目结余资金按原渠道收回国库，导致突击花钱，降低资金效益，出现虚报决算的问题，乃至诱发违法行为。对于认真节约资金的研究人员和单位没有必要的激励措施，没有把科研人员和科研单位作为一个利益主体。

第四，在预算执行检查上，存在主管部门多头检查，标准不一，随意性大，有时甚至存在相互冲突、“外行听不懂，内行听不明”的问题。科研单位和科研人员左右为难，无所适从，往往落实一个检查部门的整改意见又会引发后续其他的违规问题，难以从根本上做好预算执行和考评工作。

第五，在对预算编制主体——国立研究机构的法律地位上，存在身份定位的制度“真空”、其独立的法人财产权没有依法明确的问题。比如，现行制度规定事业单位资产处置收入上缴国库，既无法理依据，也不科学。从产权角度看，国立科研机构虽然是国立，归全民所有，但并不排斥其在运行期作为独立的经济主体和法律主体，在政府没有真正全额按预算保障其经费需要的情况下，其资产处置收入全额上交，容易挫伤其促进国有资产保值增值的积极性和成就感，也不利于单位的发展壮大，此举可谓“得不偿失”。

四、完善我国国立科研机构预算监管政策的建议

首先，出台统一的国家科研经费管理办法，打破部门界限、行业门槛和地区壁垒，在制度层面构建符合公共财政理念的博弈平台，认同各方主体的平等性，规范自由裁量权。政策弹性要向科研基层倾斜，以提高其主动积极应对复杂变化的能力和意愿，让科研人员有更多的时间研究创新，而不是研究预算；要提高间接费比例以增强单位对科研人员、科研条件保障的资金供应能力，改变科研项目结余资金简单上交的规定为按比例上交或留归单位统筹，在国家尚无力充分保障科研人员经费需求的情况下，以保护科研人员和单位节约节省的好习惯，多方共享结余，避免“突击花钱”，甚至诱发财经违法犯罪行为的发生，促进科学事业长期稳定可持续。

其次，基于科研活动和科研管理的特殊性，简化科研项目预算科目，便于科研人员理解和执行，同时还要考虑同会计核算科目的协同，防止出现科研、财务不协同，不利于预算编制、执行及检查。在经费管理政策上，还要基于我国国情和实事求是的原则，适度调整或放松部分费用标准 （如劳务、出国、接待、通讯等客观上不可回避的费用）。现行规定上列费用不允许发生或者标准极低，根本无法满足科研活动的正当需求，诱发经费使用“改头换面”，乃至弄虚作假，在制度的供给上存在“劣币驱逐良币”等非常状况，不符合公共财政要求，应予治理完善。

最后，依法明确国立科研机构的法律主体地位，继续加大国家对科研的投入，提高研究经费和薪酬保障水平，同时完善薪酬制度，对全国的国立科研单位总体上实行同岗同酬，限制兼职兼薪，稳定队伍，促进产出。通过公共财政的支持、引导、监管，形成“一心一意干事业，全心全意谋创新”的国立科研机构文化氛围，带动全社会构建诚信、敬业、公平的先进文化。同时，从公共财政角度看，行政、事业和企业职能是不相容的，一个单位或相关个人同时具备上述不相容职能或职务时，会影响效能，最终影响财政资金使用绩效。应结合事业单位分类改革，明确国立科研单位不得兼具行政或者企业职能，同时在当今社会生活中，在个人以个体和团体成员两种方式活动是难以避免的情况下，有必要明确国立科研机构人员不得自行在其他单位兼职兼薪。