救灾资金的筹措、管理、运用评价指标体系研究

● 彭 洁 华金秋

救灾资金是指中央和地方政府拨付给受灾地区用于抗灾救灾的专项资金，是灾区社会公众的 “保命钱”，是灾害救助的重要前提。科学构建救灾资金筹措、管理、运用指标体系，对于保护人民财产安全、维护社会稳定、实现社会的公平与和谐发展具有重要的现实意义。目前，我国救灾资金的筹措、管理、运用管理的机制与法制层面尚需完善。理论界虽就救灾资金管理理论与应用进行了不少探索和研究，但还未深入展开。本文尝试从救灾资金的筹措、管理、运用环节着手，建立相应的指标体系和评价模型，其中运用了层次分析法，并举例对指标体系的运用进行评价。

一、救灾资金筹措、管理、运用评价指标体系的内涵

（一）评价指标体系的结构

根据影响救灾资金筹措、管理、运用能力的要素分类，可以从基本保障能力、效率运行能力、公平度量能力、善后处理能力四个方面考虑进行救灾资金的筹措、管理、运用评价。

1、基本保障能力。基本保障能力是指在救灾资金筹措、管理、运用评价时，不仅要配备人、财、物等基本资源，而且要具备科研、法律法规与政策、完善的组织机构知识。

（1）社会经济状况。较强的社会经济发展水平，可以为救灾资金的筹措提供保障。一个国家或地区如具有较强的科研支撑能力，就可以根据以往的救灾资金体系进行数据挖掘和机制创新，避免救灾资金在运用中的浪费、欺诈及滥用。包括的内容主要有：经济发展水平、社会发展水平、科研支撑能力、基础设施规模。

（2）法律法规与政策保障。政府在救灾资金筹集、管理、运用中应遵循经济性、公平性和公开性原则来制定相应的法规和政策。包括的内容主要有：国家层面相关法律法规和政策的完善程度、国家层面相关法律法规的执行情况、地方层面相关法律法规的执行情况。

（3）机构设置。地方政府应根据国家规定设立应对巨灾管理的相关部门并明确其责任，以保证各司其职。包括的内容主要有：救灾资金筹措机构设置、救灾资金管理机构设置、救灾资金运用机构设置。

2、效率运行能力。救灾资金总体体系的构建目的在于遵循效率最大化，需要综合考虑救灾资金在不同环节的投入及管理情况，并对资金的使用效益进行分析。

（1）成本损耗。救灾资金在筹措、管理、运用中，难免会发生一些损耗，比如行政经费、人员经费的耗用。我国规定“各级政府部门在组织救灾捐赠工作中，不得从捐赠款中列支费用”。包括的内容主要有：救灾资金筹措损耗、救灾资金管理损耗、救灾资金运用损耗。

（2）运转状况。救灾资金无论是筹措、管理还是运用都讲究时效性，这就要求跟踪救灾资金在各个渠道和环节的执行情况和运转速度，以实现救灾资金的优化配置。包括的内容主要有：筹措规模与速度、款物划转速度、救灾资金发放及时程度、进度信息通报情况、进度信息反馈情况。

表1 救灾资金筹措、管理、运用评价指标体系

（3）效益分析。时间就是生命，效率就是金钱。重视救灾资金筹措、管理、运用的效果分析，以最少的人力、财力、物力创造出最大的价值。包括的内容主要有：单位资金救助效果、救灾资金的有效利用程度、救灾资金的灾后重建效果。

3、公平度量能力。应实施法律约束和公众监督的手段，确保救灾资金在筹措、管理、运用时遵循公开、公平和公正原则。

（1）信息公开公示。救灾资金公平目标的实现很大程度上取决于国家和地方政府是否制定相关的法律法规。此外，救灾资金筹措、管理、运用的透明度又是重中之重。包括的内容主要有：救灾资金筹措、管理、运用的透明度、绩效审计的披露、举报电话的设立。

（2）公众满意度。 救灾资金运用的宗旨是“取之于民，用之于民”。政府及有关机构在筹集、管理、运用救灾资金时应充分考虑公众的利益，促使公众积极参与救灾资金的捐赠、管理和监督活动。包括的内容主要有：公众广泛参与情况、对弱势群体补偿的关注、对救灾资金动态管理的态度。

（3）监控效果。 救灾资金在使用时容易出现浪费、欺诈、滥用、申请程序存在严重缺陷的情况，因此，进行预防性控制的同时应运用政府监督、媒体监督、公众监督三种手段，为救灾资金的管理和运用创造一个良好的社会环境。包括的内容有：政府监督、媒体监督、公众监督。

4、善后处理能力。任何灾害事件都会导致社会出现一种混乱、不稳定的状态，而这种状态有可能持续一段较长时间。善后处理能力就是总结抗灾经验，为应对下一轮灾害事件做好准备。

（1）奖惩制度。救灾资金在筹措、管理、运用中，应本着激励原则，根据具体执行情况，做到奖罚分明。包括的内容主要有：对筹措、管理和运用救灾资金实施监督的奖励情况、对虚报、挪用和截留救灾资金人员的惩罚情况。

（2）经验总结。加强管理人员素质教育，以减少管理人员错报、漏报、虚报救灾资金的筹措规模、使用情况，规范救灾资金管理。包括的内容主要有：参照国际经验、管理人员素质教育。

（二）评价指标体系的构建

构建救灾资金的筹措、管理、运用指标体系是一项庞大又繁重的系统工作，囊括社会系统中的多个领域。本文根据分类指标的具体要素，从4个一级指标、11个二级指标、34个三级指标出发，构建救灾资金的筹措、管理、运用评价指标体系（表1）。

二、构建救灾资金的筹措、管理、运用模型

层次分析法(AHP)是美国著名运筹学家、匹兹堡大学教授T.L.Saaty于七十年代提出的一种定性和定量相结合的多目标决策分析方法。特别是将决策者的经验判断给予量化，对目标(因素)结构复杂且缺乏必要数据的情况更为实用。

（一）确定各指标的合成权重

采用层次分析法（AHP）确定权重，计算步骤如下：

1、建立层次结构模型。将救灾资金筹措、管理、运用能力作为层次分析的总目标层，将基本保障能力、效率运行能力、公平度量能力、善后处理能力作为二级子目标；下一层经过筛选确定各项具体指标。

2、构造判断矩阵。层次结构模型确定了上、下层(A、B层)元素之间的隶属关系,依据同一层次的各项指标或因子的相对重要性程度,针对上一层的准则来构造判断矩阵,重要性判断结果的量化通常采用1—9进行标度 (表2)。根据标度表,采用专家评分法可得到判断矩阵。

表2 判断矩阵标度及含义

3、重要性排序。求判断矩阵的最大特征根所对应的特征向量W：

即为所求的各具体指标的权重。其中,

4、一致性检验。第一步，计算判断矩阵的最大特征根λmax：

第二步，计算一致性指标C.I.（Consistency Index）

第三步，计算一致性比例C.R.（Consistency Ratio）

其中R.I.（RandomIndex）为平均随机一致性指标。取值如表3。

表3 平均随机一致性指标R.I.

当C.R.＜0.1时，我们认为判断矩阵的一致性是可以接受的；当C.R.≥0.1时，则需要对判断矩阵进行适当修正。

（二）救灾资金筹措、管理、运用模型的不足

本模型运用层次分析法对救灾资金的筹措、管理及运用进行综合评价。然而，层次分析法中根据专家意见建立的判断矩阵具有较强的主观性和人为性。考虑到重大自然灾害爆发的无规律性和巨大破坏力，此模型更需研究学者谨慎思考、认真研究并反复模拟计算。此外，选取不同的指标进行评价也会对救灾资金的筹措、管理及运用效果产生影响。政府可以根据学者的研究，借鉴国内外实际经验，建立一套科学、合理的救灾资金筹措、管理、运用评价体系，真正实现救灾资金的合规筹措、高效管理与透明运用。

三、应用举例

下文以Y省来举例说明，在确定救灾资金的筹措、管理、运用指标权重时，邀请此方面的专家为指标权重的确定提出意见，编制相应的专家调查问卷。问卷根据救灾资金筹措、管理、运用一级评价指标分成三个部分，每部分根据表2所给出的判断矩阵标度进行对比。根据和积法对每位专家调查问卷进行计算，得出各指标的权重并对各结果取平均值，最终得到各指标的权重及合成权重。

（一）确定救灾资金筹措、管理、运用模型各指标的合成权重

1、对救灾资金筹措、管理、运用此一级指标，二级指标基本保障能力、效率运行能力、公平度量能力和善后处理能力因素相对重要性的比较，见判断矩阵A-B。

A B1B2B3B4一致性检验B1B2B3B4 146 1/4 13 CR=0.066<0.1，通过一致性检验1/31/5 1/6 1/3 1 1/7 3571权重W 0.108 0.273 0.562 0.056

2、对于基本保障能力此二级指标，社会经济状况、法律法规与政策保障、机构设置3个指标之间相对重要性的比较，见判断矩阵B1-C1i。

B1C11C12C13 C11 C12 C13 113 112 1/3 1/2 1权重W 0.211 0.241 0.548一致性检验CR=0.018<0.1，通过一致性检验

3、对于效率运行能力此二级指标，成本损耗、运转状况、效益分析3个指标之间相对重要性的比较，见判断矩阵B2-C2i。

B2C21C22C23 C21 C22 C23 1 3 5 1/3 1 3 1/5 1/3 1权重W 0.106 0.260 0.633一致性检验CR=0.037<0.1，通过一致性检验

4、对于公平度量能力此二级指标，信息公开公示、公众满意度、监控效果3个指标之间相对重要性的比较，见判断矩阵B3-C3i。

B3C31C32C33 C31 C32 C33 1 1/3 1/5 3 1一致性检验CR=0.037<0.1，通过一致性检验1/3 5 3 1权重W 0.633 0.260 0.106

5、对于善后处理能力此二级指标，奖惩制度、经验总结2个指标之间相对重要性的比较，见判断矩阵B4-C4i。

B4C41C42 C41 C42 1 3 1/3 1权重W 0.25 0.75一致性检验CR=0<0.1，通过一致性检验

6、二级指标对一级指标的合成权重。

评价指标B2 0.273 B3 0.562 B4 0.056合成权重W C11 C12 C13 C21 C22 C23 C31 C32 C33 C41 C42 B1 0.108 0.211 0.241 0.548 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.106 0.26 0.633 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.633 0.26 0.106 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0.25 0.75 0.023 0.026 0.059 0.029 0.071 0.173 0.356 0.146 0.060 0.014 0.042

（二）结果分析

救灾资金筹措、管理、运用指标体系一级指标权重的计算结果 (图1)显示，公平度量能力重要程度最高，比重为0.562；其次是效率运行能力，比重为 0.273；接着是基本保障能力，比重为0.108；最后为善后处理能力，比重为0.056。数据表明，救灾资金筹措、管理、运用过程中信息的公平公开是保障救灾资金顺利规划、有效运用的重要步骤。救灾资金的高效筹措、管理、运用是救灾工作的必然要求；遵循“成本最低、效益最大”原则有利于不断完善救灾资金的统筹规划体系；资源保障是提高救灾资金筹措、管理、运用能力的基础；善后处理能力是对救灾资金运用后续工作的检查和处理过程的总结，是发现和弥补救灾资金筹措、管理、运用的关键。以上四个方面在救灾资金的筹措、管理、运用过程中相辅相成，缺一不可。

图1 一级指标比较曲线图

图2 救灾资金指标体系二级指标比较

救灾资金筹措、管理、运用二级指标权重的计算结果显示(图2)：基本保障方面，机构设置的作用非常明显，占基本保障能力的54.8%，由此表明，合理设置救灾资金筹措机构、管理机构、运用机构，有利于减少损耗、实现政府的开源节流。效率运行方面，效益分析所占比重最大，接近63.3%，表明救灾资金单位救助效果、有效利用程度和灾后重建效果是分析救灾资金是否实现效益最大化的重要指标。公平度量方面，救灾资金在各个环节的信息是否公开公示起着关键作用，重要性达63.3%。规划救灾资金活动时应遵循原则公平、操作公平，有利于提高救灾资金的筹措、管理、运用透明度，进而提高公众满意度。善后处理方面，由于救灾资金在筹措、管理、运用中会出现种种问题，经验总结显得尤为重要。需要通过不断总结经验教训，切实提高救灾资金筹措、管理、运用能力。