“吃空饷”为何屡禁不止？

编者按：“吃空饷”问题由来已久，治理“吃空饷”工作也启动多时。然而，“吃空饷”现象依然屡见不鲜，似乎成为久治不愈的社会顽疾。“吃空饷”为何屡禁不止？如何从其“病因”入手找出根治良方？财政在治理“吃空饷”中应发挥怎样的作用？这都值得我们关注与思考。本期“监督沙龙”以最近发生的几起“吃空饷”典型案例为背景材料，围绕“财政治理‘吃空饷’”这一主题展开讨论。

话题嘉宾

叶 青：第十、十一届全国人大代表，湖北省统计局副局长，中南财经政法大学博士生导师

宋立根：河北省财政厅财政监督检查局调研员、财政监察员，北京大学兼职博士生导师

孙兴全：武汉大学经济与管理学院经济学系副教授，中国管理科学研究院特约研究员

主持人

阮 静：《财政监督》杂志编辑

背景材料：

2012年6月24日，《中国青年报》以“7省市清理7万吃空饷人员，单位被指有意包庇”为题报道了四川、重庆、湖南等7个省(区、市)，清理出“吃空饷”7万多人。

2012年5月，浙江省永康市的市委机关报《永康日报》刊登了在编不在岗人员自查情况结果通报，曝光公示了该市192名因各种原因“在编不在岗”的机关事业单位工作人员。涉及请长假、停薪留职、中层正职退二线等八类人拿钱不干事“吃空饷”公务员，多人请假超过20年。

2012年4月，媒体报道的“吃空饷15年商人变身副县长”的女主角42岁的王辉，2011年6月当选为山西省文水县副县长。然而王辉从1992年开始在京晋两地经商至2007年进入政界的15年间，在县民政局“从来不上班”，却一直领工资，2011年突然摇身一变成为副县长。

2012年1月，有媒体反映 “山西省静乐县县委书记女儿5年吃空饷10万元”。山西省疾控中心人事科一名女科员王烨，2011年7月从山西省中医学院本科毕业，当年10月第一次到山西省疾控中心上班，却从5年前入读大学时，就每月领取由财政全额拨付的基础薪、生活补贴及住房公积金等，5年的学费亦由山西省疾控中心承担，累计吃财政空饷达10万元。经查实后，这位女科员身为县委书记的父亲被免职。

2011年，有媒体报道福建龙岩的“最牛公务员”9年没有在单位上过一天班工资却照发。

……

近两年，“吃空饷”在各地又日渐“抬头”，正成为财政资金的流失黑洞。然而治理“吃空饷”早在几年前已经启动。2005年底，中央机构编制委员会有官员承认，一些地方“吃空饷”现象较为普遍，中编办当年即在全国开展清理“吃空饷”工作，并下发《关于对“吃空饷”问题开展督促检查的通知》。2006年3月，当时的人事部出台《关于加强机关事业单位人员工资管理防范虚报冒领工资问题的通知》，进一步加强机关事业单位人员工资管理、加大防范“吃空饷”的力度；2007年3月27日中央编办、监察部就颁布实施《机构编制监督检查工作暂行规定》，强调要严肃查处违反机构编制纪律的行为，进一步提高机构编制管理水平；对于违规违纪行为，每一位知情者都可以向监察部门或者通过“12310”举报电话向机构编制部门举报。纪检、人事、财政等相关部门也采取相关措施治理“吃空饷”漏洞。然而“吃空饷”曝光案例依旧屡见不鲜，似乎成为一种社会顽疾。“吃空饷”为何屡禁不止？财政部门在治理“吃空饷”方面应如何作为？如何根治“吃空饷”？这些都成为亟待解决的问题。

“吃空饷”面面观

主持人：各位对背景材料中所列 “吃空饷”案件怎么看？归纳起来，“吃空饷”问题呈现出怎样的特点？

叶青：从背景材料上看，说明各地“吃空饷”现象在一定程度上很普遍。要引起高度的重视，应该视为腐败形式的一种。它破坏了财政的人民性、精细化、完整性。“吃空饷”的特点，一是以权而吃，能够吃者，背后都是有职有权的人在撑腰。普通老百姓谁能够 “吃空饷”？二是财政管理混乱的单位，“吃空饷”者多。三是多人涉案。“吃空饷”者不可能是一个人所为，至少相关财务负责人也牵涉其中。

孙兴全：“吃空饷”在中国历史上就是一种长期存在的现象。古时军队、官场“吃空饷”，有的因“皇粮”保障不足，如军粮微薄，非虚报人数冒领钱粮无法维持；更多的还是今天所说的利益驱动，贪渎使然。而且即使是发端于因财政保障不足“合理不合法”的吃法，一旦形成潜规则，最终也大多失控，因为吃三千人的空饷可以，吃三万人的为什么不行？与古时对照，“吃空饷”都有共同点，都发生在公域，吃的都是皇粮国税、贪的都是纳税人的血汗钱，都得利用权力或买通公权。总之，“吃空饷”无论古今都是一种“公地悲剧”，是“花别人的钱为别人办事”过程中一种代理人风险。

当今“吃空饷”不是财政保障不足逼出来的，相反它与机构臃肿，人浮于事的编制管理有关，客观上是财政对行政事业单位供给了过多的财政资源的结果。财政养了有岗无事的闲人，致使其溜号“吃空饷”，这是官场追求预算最大化和自我扩张的结果，“吃空饷”只不过是这种“行政顽疾”的一种外化表现而已。当然空饷由谁来吃，得靠有权的人来开方便之门，所以“吃空饷”者要么是当官的家属或裙带关系，要么是买通了当官者才可能不上岗白拿钱。

宋立根：“吃空饷”问题逐渐成为媒体曝光评论的焦点，“吃空饷”卷土重来凸显财政供给模式改革的迫切性。“吃空饷”表面来看是财政供给单位通过各种非法形式占用财政供养编制、套取财政工资津补贴,造成财政资金流失的腐败行为。在我看来这些“吃空饷”现象的本质性根源就是相关措施和制度根本没有得到贯彻和执行。制度不执行或者执行不力，再好的制度也只能是摆设。“吃空饷”现象在一些地方县级政府，特别是基层党政机关和事业单位更容易发生。由于是处于制度执行的末梢,外在约束和限制条件逐步减弱,有章不循和有法不依的现象更为突出。加之人情关系和滥用权力的介入,对严格执行制度构成极大影响,使“吃空饷”现象屡禁不止。具体说来“吃空饷”呈现出以下特点：有单位弄虚作假、个人弄虚作假，以及其他弄虚作假包括财政供养在编、离退休、遗属补助人员“吃空饷”，都反映出了基层行政机关和事业单位工资管理的漏洞。

主持人：“吃空饷”问题与国家财政息息相关。背景材料中提到的“7省市清理7万吃空饷人员”的新闻一经报道便引来舆论热议，有人粗略估算了一下，按照每人年均消耗5000元至20000元计算，年财政支出将在3.5亿元至14亿元之间，已经成为一笔不可忽视的财政负担。此前据公开报道，2006年重庆市清理出2652名“吃空饷”的公务员和事业编制人员，一年要吃掉1300万的财政经费。“吃空饷”的现象远不止材料中所列举的案例。然而，如此数据庞大的“吃空饷”都是由公共财政在买单，“吃空饷”直接导致了财政资金的流失。具体来讲，“吃空饷”的危害究竟体现在哪些方面？

叶青：一是有限的宝贵的财政资金被“合法”地流失。我们的财政收入都是劳动者辛勤劳动的结果，应该用到最为需要的地方，而非以此种方式挥霍。二是产生了极坏的影响，破坏了党和政府的形象。我国的民生投入仍有巨大缺口，与此同时，财政收入却被如此轻易地掠走。对“吃空饷”的放任，就是对民众的漠视。孔子说：“节用爱民”“政在节财”，很能够说明节约与爱民的关系。三是形成滋生腐败的温床，可以如此地“吃空饷”，还有什么钱不敢拿呢？四是一些管理漏洞被充分利用。

宋立根：分税制财政管理体制改革以来，中央财政对地方建立了一般性转移支付稳定增长机制，转移支付规模持续快速增长，通过转移支付，相应形成地方财政收入并由地方安排财政支出。说明基层财政供养人员工资福利资金来源便由中央、省级、市级各级财政资金组成，尤其是一些欠发达地区基层财政供养人员工资主要靠上级财政拨款，“吃空饷”、虚增人员编制、骗取财政资金的现象，骗的就是上级财政的钱。因此，最大的危害就是财政支出虚假，国家财政资金被腐败分子攫取，财政资金流失，各项社会经济事业发展资金短缺，推迟和延误了社会发展进程。

孙兴全：“吃空饷”最直观的危害在于浪费纳税人的血汗钱，但是它的危害又不仅如此。大量白拿钱的官家子弟，对政府信誉造成的恶劣影响，国家公信的流失，对民情民意的伤害，这不是钱衡量得出来的。同一单位，不上班可以白拿钱，上班的人工作积极性难免受到打击。还有，当官的手中有可供“吃空饷”的编制，奇货可居，这无疑给其提供了寻租腐败的机会。

对于浪费财政经费具体数据的估算，我持有另一种想法。有编制才谈得上脱岗吃空饷，如果机构、人员编制不精减，就是把这些人拉回去上班，能带来多大绩效？恐怕他们上班后还会“官多生事”、“官多扰民”，会带来更大的损失。行政事业单位，“在岗的失业者”不只是对“产出没有贡献”，反而有可能带来负绩效。所以从根本上讲，浪费是行政事业单位的人员编制过度供给造成的。

主持人：“吃空饷”屡见不鲜，且花样迭出，有 “旷工饷”、“病假饷”、“多头饷”、“冒名饷”、“死人饷”等多种吃法，在2005年中央编办在其下发的 《中央编办关于对 “吃空饷”问题开展督促检查的通知》中也已将“吃空饷”现象进行分类：在编不在岗的；已经调离，但不办理核减编制等有关手续的；虚报人员编制，骗取财政拨款的；已经死亡未核销编制的；其他形式“吃空饷”的。就在这林林总总的“吃空饷”背后，反映出什么问题？

叶青：“吃空饷”花样翻新，一方面，说明在一部分官员的头脑中，完全没有党纪国法。千方百计地钻财政制度的空子。另一方面，也确实存在一定的管理漏洞。也就是说，在这个财政问题上，财政的“德治”与 “法治” 值得重视，且要统筹兼顾地建设好。我一直建议在各级党校中，应该开设《财政学》，官员要有基本的财政学素质。

宋立根：从制度层面分析“吃空饷”问题，主要包括以下方面：

所谓“制度性”吃空饷，一是存在相关管理漏洞，主要是财政支出缺乏公开。如果各级财政预决算公开透明，不用说工资薪酬支出，就是每个单位公务招待都在网上可查，“吃空饷”便无法隐藏。二是针对持有特权者，违反党纪国法而倚仗各种“潜规则”，通常表述是，“官本位”和“权贵利益集团”宠出了“吃空饷”行为。三是存在制度性无奈。干部年龄进退一刀切(虽然依职级高低略有不同)，没到退休年纪，甚至正当盛年，就要你退岗赋闲。四是实际操作漏洞，即平时缺乏财政资金流向、人员编制的监控；缺乏周围现场人举报、监督的正义驱动；缺乏审计、纪检、组织人事等部门多部门联动性审核以及针对预算编制中的人员数、工资福利额、办公设施等多项支出标准作预算细化审核，缺乏消除个别人暗箱操作空间的相关举措。

孙兴全：无论哪一种吃法，没有权力保驾，都是走不通的。权力能“创收”多少，能“争取”到多少超过正常需要的编制，总会想办法把收入消耗掉，总会将编制用到最大化。“在岗失业”和脱岗“吃空饷”没有本质区别，其深层原因都是限权不彻底。

“喂空饷”怎么看？

主持人：俗话说，一个巴掌拍不响，有“吃空饷”的嘴，必然有“喂空饷”的手。不管是“吃空饷”15年摇身一变成副县长的女商人王辉，还是从读书期间就“吃空饷”的静乐县县委书记女儿王烨，其“吃空饷”的滋生土壤与“喂空饷”的存在息息相关，同时“喂空饷”的存在也加大了查处、根治“吃空饷”的难度。遏制“喂空饷”也就带来“制度性断供”这一命题，各位怎么看？

叶青：可想而知，官大权重者的家人，是“吃空饷”的主力。可见，“喂空饷”除了慷国家之慨之外，还有更重要的目的——升 官 发财。这就会形成一种恶性循环。因此，“吃空饷”又与买官卖官有一定的联系。这给我们提供了一个思路：查“吃空饷”的问题，一定要从“喂”与“吃”两个过程进行。“吃空饷”者违纪，“喂空饷”者也违纪。

宋立根：在市场经济转型过程中,“就政府而言,制度强制力的行使必然要求相应的机构和人员提供支持。”由于办公经费按“人头”拨付,人不在单位上班,每月的办公费照拨不误;然而在编不在岗人员的工资并非都落到当事人手中,而是被单位挪用。在大多数地方实行财政办公经费包干的背景下,单位对外出人员既不设限,也不向上级汇报,不少人就与单位串谋“吃空饷”,利益均沾；再者，当事单位与“吃空饷”者之间的信息不对称。如兼职创业者岗位多是闲时兼职,忙时上班,查时顶岗,且事先一般都“打好招呼”,监察单位不易察觉。再如长期病假。是否符合病假条件、怎样进行监督检查等往往难以落实,造成部分人员利用医疗福利制度漏洞“吃空饷”；关键是“吃空饷”单位与相关职能部门之间的信息不对称。由于激励机制的缺乏,机关单位在人事编制和工资自查方面动力不足,甚至蓄意隐瞒。操作程序失范，实际人员变动应由本单位主动上报人事部门,然后手续经财政局、社保局,由于监管部门工作被动,为“调出不下编”提供了滋生土壤。另外，一般转移支付根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算“标准支出”和“标准收入”，确定标准支出的范围和计量方式，属于制度性单向拨款的链条，人员工资和公用经费总预算的年度拨款，与财政供养人员总量处于正相关的关系，据观察，在这个链条上财政供养人员数，往往是“只增不减”，遏制“吃空饷”者需要强化经常性全方位审核监督力度。

故遏制“喂空饷”也就带来“制度性断供”这一命题，深入分析“吃空饷”一是拥有权力者占有公共资源，存有公家便宜不占白不占的想法；二是现行工资管理存在漏洞，说明所谓事前防范，事中监督，事后惩戒制度流于形式，起不到预防和震慑作用；三是“吃空饷”与“发空饷”之间呼应配合。每一起“吃空饷”现象，不管是由于体制原因、“吃空饷”个人原因、单位领导原因或其他原因，共同点就是单位负责人对“吃空饷”现象心知肚明，并给予了默许甚至明示。正是单位负责人这个“发空饷”者的认同态度，才使得“吃空饷”能够大行其道。因此就要从以上这几点出发管住“喂空饷”的手才能真正实现“制度性断供”。

孙兴全：“制度性断供”的提法很到位，就是讲合理确定人员编制，要用制度的力量解决“闲人”混迹于行政事业单位的问题。编制要精减，财政供给要把关，公共部门的自我扩张冲动要得到有效遏止。

根治“吃空饷”：如何步步为营？

主持人：公开是最好的监督。而针对“吃空饷”问题，浙江永康自曝家丑、公布其“吃空饷”的自查自纠状况，其主动借力公开、自觉接受监督的做法显示出其治理 “吃空饷”的决心。然而公开不仅仅局限于此，根治“吃空饷”，公开财政与编制等政务信息、落实编制实名制等制度要求则是预防“吃空饷”现象发生的有力举措。在这方面，湖北省财政与编制政务公开工作也已经取得了较大成果。请谈一下应如何借力公开根治“吃空饷”？

叶青：公开是遏制“吃空饷”的一个法宝。现在微博反腐败如火如荼，很多“吃空饷”也是通过微博曝光的。湖北的编制上网公开，一是形成对 “吃空饷”者的压力，二是便于网民监督。治理“吃空饷”首先就是要完全公开编制与工资收入，目前主要是在网上公开。这也构成官员财产收入公开制度的一部分，同时鼓励有奖实名举报，公开就是为了举报，举报得到了保护，才会形成压力，以遏制“吃空饷”。另外，曝光之后尽快查实，尽快处理也是保证公开效力的有效做法。

孙兴全：一个个大活人在公共部门吃空饷，这在正常情况下是隐瞒不了的，事实上却

主持人：针对“吃空饷”问题如何强化监督？

叶青：一是把“吃空饷”问题纳入财政管理的主体内容，提高对这个问题重要性的认识。二是采用“技术反腐”的水平，在软件设计上增加报警的功能。三是把“吃空饷”作为财政监督与审计监督的主要内容。

宋立根：对“吃空饷”而言，有的地方对“吃空饷”监管的认识不到位，存在“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的现象，关键在于对“吃空饷”监督不到位、问责力度不足以引起重视。有的地方尚未建立有效的责任追究机制，责任追究没有落实，不敢追究、不愿追究的问题突出。进一步加强对“吃空饷”财政资金监管，强化管理责任追究，提高工资性财政资金使用效益，建立“吃空饷”财政资金问责机制是强化监督效力的一个重要内容。一方面，对“吃大量存在，制度、管理上的弊端是显而易见的。人员编制不公开，涉事单位出于自身利益逃避监督，查到头上有权力庇护，是“吃空饷”屡禁不止的主要原因。把相关单位的人员编制公开，比如在网上实现职位、人数和人名的一一对应，这在技术上不是问题，于法于理也有依据，“公仆”是谁凭啥对雇主隐瞒？

宋立根：公开，就是给公众提供更多信息。公开编制、预算，实现阳光财政，是百姓呼声。借力公开能为政府部门施政行为提供正当性；成为联结政府与人民的纽带；防止政府浪费与腐败，保证公共资源不被滥用。财政预算公开并不是目的，而是过程。公开目的在于让公众知道政府部门对公共财政“钱袋子”怎么花，花在了何处，关键是该不该花，接受公众监督。政府各相关部门对“吃空饷”问题负有不可推卸的责任。工资性财政资金使用不当是管理者不到位的结果。要满足公众对财政资金的知情权与监督权，才会使公众监督更有力，财政资金运用才会更合理，更有效，故要加大公开力度。空饷”违规单位和不称职领导追究责任，起到“杀一儆百，以儆效尤”的作用，实行真正意义上的问责机制。与此同时，提高工资性财政资金使用效率，确保财政资金安全、规范、有效运行也必须深化财政资金管理问责机制，降低“吃空饷”违法违规单位预期，规范使用工资性财政资金行为。“吃空饷”违法违规问题之所以层出不穷，与惩处力度小、“隔靴搔痒”违法成本低有关。要改变监管惩罚不给力的现状，必须建立配套的问责机制。一是对重复类似“吃空饷”违法违规行为，要敢于使用重罚措施。将重罚成为整改“问题”的“杀手锏”，加大违法成本。二是要依法对“吃空饷”违法行为加大查处的力度。监管部门对“吃空饷”违法违规单位和领导“心慈手软”，制度事实上形同虚设，才造成了不法单位可乘之机，在人情关系左右之下监管成了摆设。问责不给力，“吃空饷”违法违规现象才会屡查屡犯，监管“乏力”与“给力”的差别在于是否真正落实和执行财经纪律。

因此，工资性财政资金的规范性、安全性和有效性是一个有机整体，规范性是前提，安全性是基础，有效性是目的。财政部门重点是

主持人：有学者认为“管好钱袋子才能管好人，而不是管好人了再管好钱袋子”，其理由是：既然这么多人可以“在编不在岗”，那么岗位根本没有必要设置；最关键是通过财政的预算管理和控制来彻底解决公务员人数扩张的问题。各位如何解读这样一种观点？治理“吃空饷”问题，财政部门理应更加有所作为，如何建立财政防范“吃空饷”的长效机制？

叶青：“吃空饷”确实是人浮于事的表现。既然可以不干活就可以拿工资，就说明这个岗位是可有可无的，可以取消这个岗位。随着十几年来公务员队伍“凡进必考”的严格实施，我相信，公务员队伍一定会越来越精干高效。

对于财政部门来说，一要完善制度，堵塞漏洞；二要开展专项检查，类似于统计调查上的经济普查；三要自我完善，该是财政部门的问题，财政部门内部要严肃处理。管钱的部门乱花钱，是老百姓意见最大的问题。

孙兴全：我也认为这是问题的根本，即我之前所提就是要限权，要防止公共部门自我扩张，财政供给要因事权而定，对因人设职要在财政上断供。另一个问题就是 “吃空饷”的法律责任要明确，是贪污，是诈骗，是渎职，是团伙作案还是个人犯罪，要认定清楚。制止“吃空饷”，让涉案者得不偿失，“白吃的吐出来”，从“混”到的职位上下来，该承担的刑事责任得承担，“吃空饷”的、“喂空饷”的人都不能例外。法律缺位，靠纪律约束，靠“家法”自查自纠，恐怕难以从根本上解决问题。

宋立根：从源头上预防“吃空饷”现象的滋生和蔓延，必须严肃财经纪律，堵塞支出漏洞，建立财政“吃空饷”人员长效防范机制。从执行层面，着重抓住以下几个方面：

转变管理方式。一是要建立人事管理长效约束机制。对财政供养人员的管理，本着谁用人谁管理谁负责的原则，由财政和人事部门负责审核为主，改为由各预算单位负责，定期清理人员变动等情况，及时办理组织、行政、编对工资性财政支出政策的执行和资金使用管理行为进行监督，对资金运行全过程进行监控，及时发现并纠正“吃空饷”违规违纪问题，确保财政资源的合理、有效配置；确保财政资金用到“刀刃”上，而不至于被截留和挪用；关键是需要问责机制跟进，确保财政资金规范管理。制、工资等关系；二是对财政供养人员的清理检查，由财政部门定期集中检查改为由各预算单位经常性主动申报与相关部门联合集中检查相结合，及时核减在职死亡人员的编制、工资关系；核减离退休死亡人员的离退休生活费；及时核减非组织选派的离岗学习人员的工资；及时核减不符合遗属补助条件人员的遗属补助等，进一步强化部门管理责任。三是基层财政预算管理单位对本单位所有财政供养人员，包括在职、离退休、遗属、临时工、优抚对象等人员情况，每月初要将人员工资花名册如实报财政部门申请核发工资和补助，变化情况不能漏报，杜绝“吃空饷”现象的发生。

同时要严格奖罚制度，强化监督检查。从源头和根本上解决“吃空饷”问题，就必须进行相关体制机制改革，改变现有的人事、工资制度管理，改变超权越权，充分发挥人大、纪检、财政监督作用，充分发挥群众、社会监督，让权力在阳光下运行。

对财政供养“吃空饷”人员，地方政府每年不定期地组织财政、纪检、监察、审计、民政等有关部门开展专项清理检查，发现一起处理一起，问题严重的要给予党政纪处分。各财政供养单位也要组织人员不定期地开展人员核查，特别要把离退休、遗属、优抚对象等人员作为重点，逐家逐人见面，及时掌握情况。财政、民政、人事劳动等部门要密切配合，对各类型财政供养人员的变动，要及时沟通情况，严格把关，定期检查。要强化社会监督，对财政供养人员“吃空饷”问题，要在不断加强政策宣传的基础上，调动社会力量进行监督，鼓励知情干部群众进行举报。财政部门对举报人的情况要严格保密，反映情况一经查实，要给予举报人一定的奖励。