我国财政支出结构的实证分析

邱国庆，王 丹，郭允炯

(辽宁工程技术大学 公共管理与法学院，辽宁 阜新 123000)

一、引言

随着我国地方经济社会的高速发展，地方政府财政支出的作用尤为突出，而且地方政府实现其政府职能要依托于财政支出。从财政支出结构与政府职能转变关系来看，新时期政府职能由经济管理职能逐渐转向公共服务，政府需要承担提供公共产品和公共服务的职能，这可能导致财政支出结构偏向公共服务。而传统财政支出结构以经济建设支出为主，要想向公共服务支出转换，必须使政府职能从经济管理向公共服务转变。因此，政府职能的转变与财政支出结构相互影响，相互作用。财政支出的不断增加影响着一个国家社会经济的各个方面，如教育、科学技术、社会保障、国防安全、公共服务等，因此，财政支出规模和结构是否合理直接对优化资源的配置及促进经济稳定增长产生重要影响。在社会主义市场经济条件下，我国财政职能应该具有马斯格雷夫所提出的资源配置职能、收入分配和经济稳定这三项职能[1]。可以看出财政支出对我国地方资源配置合理，收入分配公平和经济稳定产生重要影响，同时地方资源配置的合理性，收入分配的公平性和经济的稳定性也会影响财政支出横向结构的变化。

二、文献综述

财政支出作为政府承担其社会责任的一个重要部分，是其进行社会资源再分配和进行经济宏观调控的一个重要手段，对社会经济发展以及社会公平、稳定有着重大的作用。因而，财政支出结构向来就被国内外各方学者重视和研究。

国外最早对财政支出的研究可以定位到17世纪60年代，当时的资本主义尚处在初级阶段，对资本、市场的自由呼唤是当时的社会主流价值观和价值需求，因而催生了当时诸如Wiiliam Petty的学者开始研究财政支出的项目支配比例，在《赋税论》中他号召政府增加对公共市场的支出量，最大程度的为自由的资本市场服务。其后，意大利学者Panteleoni(1882)更进一步地分析财政支出结构的标准及其界定问题，他更创新性地试图将边际效用价值论交叉到政府财政支出标准的界定中。总体上说，这时对财政支出的研究仍然停留在理论上的研究，直到20世纪，随着经济学的发展，学者们才更注重财政支出的量化研究和分析，如 Nelson和 Singh(1994)采取数据的回归量化分析，进而试图构建政府财政支出的数学模型，从而也将研究的重点转向了支出结构上面的量化分析，对财政支出的研究领域做出了重大贡献。而国外学者对财政支出的一个最重要的突破莫过于美国财政学家马斯格雷夫对财政支出结构的研究了。他首次提出了财政支出的经济发展决定论，并将一国的经济发展分为初级、中级、高级阶段，而每一阶段财政支出的结构会根据每一阶段的经济发展特性和需求进行不同的调整，如早期侧重于公共投资支出，到中期又会偏向于转移性支出，到后期则完全转向转移性支出[2]。

国内对政府财政支出的研究虽然起步较晚，但发展迅速，大体上可概括为“一量三质，程序演进”。

“一量三质”中的量即指量化研究，通过政府财政支出数据的量化分析进而研究政府财政支出的效率及边际效用。如匡小平(2013)采用因子分析与聚类分析法对我国各地的财政支出结构进行比较研究。李永乐(2009)利用DEA方法对财政支出结构配置效率及其时空特征进行了研究。马永伟(2011)运用协整检验方法，通过建立误差修正模型和向量自回归模型对浙江省财政支出与经济增长之间的关系进行分析。

“一量三质”第一质——结构性分析，即以研究政府的教育、医疗、基础设施等不同的支出比例结构为主，进而探讨如何权衡各种支出的比例，达到支出的最优化效果。如申寸娜(2013)提出社会资源的配置机制与分配关系引起财政职能、财政支出范围和财政支出的结构变化。傅勇和张晏(2007)通过对地方财政支出结构配置偏向的实证描述和分析揭示了地方财政支出结构配置的内在逻辑[3]。

“一量三质”第二质——效益性分析，即指以效益定型为切入点，通过比较分析影响政府财政支出效益的各种因素，如地区差异、结构差异，进而把各种不同的财政支出形式划分为“增量型财政支出”、“减量型财政支出”。如王海军(2011)指出辽宁省各城市财政支出和经济增长在地理空间分布上存在着依赖性和异质性，不同财政支出项目对经济增长产生不同效应[4]。陈四辉(2007)以广西为例区域财政支出对经济增长的效应[5]。进而得出一个结论:不同的财政支出形式的效益会不同，有的会起积极的促进经济效益，也即增量型财政支出;有的则会起相反的效果，反而会危害社会的资源经济贡献效益，也即减量型财政支出。

“一量三质”第三质——优化分析，也即注重于财政支出的优化手段的分析。在内生经济增长理论中，财政政策不只是作为外生变量，而是通过作用于教育、人力资本的形成、研究与开发、技术进步等决定经济增长的内生变量，直接或间接地影响经济增长[6]。因而，他们注重探讨对财政支出问题的反馈与优化，探讨如何通过财政支出结构的优化来为和谐社会的构建服务。如郭庆旺(2003)就通过对财政支出的结构性优化分析进而得到一个结论:财政总支出与经济增长负相关，生产性财政支出与经济增长正相关;财政人力资本投资比物质资本投资的经济增长效应更大，用于科学研究的支出所带来的经济增长远远高于物质资本投资和人力资本投资所带来的经济增长[7]。

通过对我国财政支出文献的研究，可以发现，从量的分析到结构、效益再到优化三个质的分析，可见，他们大体呈现从量到质、从浅入深、从发现问题到解决再到反馈优化等一整套的程序演进式研究，因此笔者称其为“一量三质，程序演进”。

总体上说，当前我国对政府财政支出的研究有很多先进的部分，然而也存在一些瑕疵，第一，大多数学者主要研究以某一省为例或者以某一年份为例的财政支出结构对经济发展的影响，没有从纵向考虑政府财政支出结构的变化和深入分析变化后的政策原因。第二，少数学者研究财政支出与政府职能的关系。与以上学者相比，文章具有以下几点特色:首先，采用统计量离差系数描述财政支出项目之间横向差异。其次，运用因子分析提炼公共因子，将财政支出项目划分为三个领域:“偏高级经济技术”、“偏社会保障服务”、“偏基本设施建设”，同时从纵向研究了不同时期财政支出领域差异和政府职能演进的脉络。最后，从财政政策、政府管理模式、财政赤字、税收政策四个角度分析了财政支出结构变化的政策性原因。

三、数据来源与研究方法

(一)数据来源

研究对象为2006年至2011年全国各省(自治区、直辖市)不同项目一般财政支出，一般财政支出划分为一般公共服务、国防、公共安全、教育和科学技术等22个不同项目。财政支出结构通常采用各类支出占财政总支出的百分比表示，但考虑到中国各省(自治区、直辖市)在面积、人口上存在极大的差异，用结构百分比实际上难以解释地方一般财政支出的全貌，而各财政支出项目的人均额可以在相当程度上克服这些局限，更准确地反映各地居民享受公共产品和公共服务在数量和结构上的差异[8]。因此，文章通过分析各项基本财政支出占人均额反映不同时期地区财政支出结构的异同性，间接反映不同时期地方政府的工作中心，但实质是政府履行职能的状态和政府推行政策的倾向。

(二)研究方法

1.离差系数分析

财政收入和支出是地方政府工作的重要内容，地方财政支出是地方政府为履行职能而进行的支出活动[9]。收入是地方政府履行职能最重要的物质保障，而财政支出一方面反映了地方财政的流向和工作重心，另一方面也是衡量中央对地方政府财政分权的重要标尺[10]。根据《中国统计年鉴2012》进行一般财政支出项目的测量，在不同省份没有发生的地震灾后恢复重建支出、国土资源气象等事务、住房保障支出、粮油物资储备管理事务、国债还本付息支出等，或者占人均额比较小和数据有缺失的财政支出项目进行剔除，将有效的数据输入计算机，共计13项目(一般公共服务、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、医疗卫生、环境保护(节能保护)、城乡社区事务、农林水事务、交通运输和工业商业金融)，采用SPSS19.0完成数据统计。

从表1描述性统计结果可以看出，不同时期在各项目支出结构差异较大。由于调查数据较多，只是进行了离差系数的统计，离差系数是随机变量的标准差对均值之比，表示变量对其均值的相对离散程度，离差系数大于0.8说明各个项目的财政支出存在较大的差异。

在2006年，离差系数大于0.8包括国防、科学技术、城乡社区事务、交通运输和工业商业金融、在2007年，科学技术、城乡社区事务和交通运输的离差系数大于0.8，相对于2006年，政府减少国防和工业商业金融的财政支出，表明政府在这时期注重提供较高层次的公共服务。同理可知在2008年，包括科学技术、城乡社区事务、交通运输和工业商业金融的财政支出变化较大，相对于2007年，政府财政支出偏向工业商业金融，说明政府在这时期主要侧重经济职能。在2009年，在国防、科学技术、城乡社区事务、交通运输和工业商业金融的财政支出的离散系数较大，相对于2008年，政府增加了国防支出，表明政府在这时期注重国防建设职能。在2010年，同样是国防、科学技术、城乡社区事务、交通运输和工业商业金融的项目，表明政府职能活动的范围和方向，政策倾向和变化基本保持一致。在2011年，相对于2010年来说，政府仍然在科学技术和城乡社区事务支出较大。可以看出不同时期科学技术、城乡社区事务和工业商业金融的财政支出明显高于其他项目，表明各地在这些项目上的财政支出横向结构差异较大。

表1 离差系数

2.因子分析

2006－2011年各省(自治区、直辖市)在13个财政支出项目之间可能存在很强的相关性，很难表现出不同时期各地财政支出的差异，也很难反映出政府职能活动方向和政府推行政策的倾向。张文彤(2010)认为因子分析可以将具有错综复杂关系的变量综合为数量较少的几个因子[11]。在多元统计分析中，因子分析是一种很有效的降维和信息浓缩技术，通过因子分析方法可以对不同时期不同省份进行财政支出比较分析[12]。因子分析要求变量之间具有较强的相关性。首先，信度系数Cronbach＇s Alpha计算，一般认为，一份信度系数良好的量表或问卷最好在0.80以上，0.70－0.80之间还算是可以接受的范围、分量表最好在0.70以上、0.60－0.70之间可以接受[1]。从表2中可以看出，2006－2011年人均财政支出数据的信度系数都在0.80以上;2006 和2007 的 Cronbach＇s Alpha超过 0.90。在本研究中，Cronbach＇s Alpha 值全超过了 0.80，说明2006－2011年人均财政支出数据的信度是非常理想。其次，效度系数KMO统计量检验，一般认为，KMO 大于0.9 时效果最佳，0.70 以上效果尚可[2]。2006－2011年人均财政支出数据的效度系数都在0.70以上，2007和2008年的效度系数都大于0.80，其统计量相伴的显著性概率(Sig)为0.000，即p=0.000，小于显著性水平 α =0.05，则应该拒绝零假设，说明本研究中的变量适合因子分析，能够较好的反映各地财政支出结构的差异性。

表2 信度和效度检验

采用主成份的分析方法进行提取因子，采用最大差值法进行因子旋转。从表3可以发现，2006年第一、二个公因子的特征根分别为8.332、2.897，其特征根均大于1、方差贡献率分别为46.661%、39.715%，前二个公因子的方差贡献率累积达到86.376%，因而选取前二个因子足以描述不同时期各地财政支出差异。同理可知2009年和2010年第一、二、三个公因子的特征根均大于1、前三个公因子的方差贡献率累积均超过85%，因而选取前三个因子足以描述不同时期各地财政支出结构差异化。2007、2008年的前两个公因子的特征根大于1，而前两个公因子的方差贡献率累积不足85%，因此，强制引入第三个因子，以达到前三个公因子的方差贡献率累积超过85%。同样2011年前三个公因子的方差贡献率累积不足85%，因此，强制引入第四个因子，导致第四个特征值小于1。

表3 总方差解释

笔者认为一般财政财政支出中的科学技术、城乡社区事务、工业商业金融属于偏高级经济技术领域、教育、公共安全、社会保障和就业、文化体育与传媒、医疗卫生、环境保护属于偏社会保障服务领域、农林水事务、交通运输、一般公共服务、国防属于偏基本设施建设领域。

如表4所示，2006年十一五计划的开始年，也是继2005年起实行稳健财政政策的第二年，主要对就业和社会保障的支持力度和科技投入资金规模加大。在年财政支出中，因子F1在城乡社区事务、科学技术和工业商业金融上载荷较高，可以认为2006年公共支出偏向高级经济技术为主，社会保障服务为辅、因子F2在农林水事务和交通运输载荷较高，可以认为公共支出偏基本设施建设。得出地方政府财政支出主要在高级经济技术领域，其次是社会保障服务，最后是基本设施建设。

在2007年我国继续推行稳健的财政政策。在财政支出中，因子F1城乡社区事务、科学技术和工业商业金融上载荷较高，得出2007年财政支出偏向高级经济技术为主、因子F2在一般公共服务、国防、交通运输、农林水事务载荷较高，属于偏基本设施建设、因子F3仅在环境保护载荷较高。得出地方政府工作中心主要仍然偏向高级经济技术领域，但从社会保障服务逐渐转为基本设施建设。

随着全球金融危机的爆发，2008年我国财政政策主要加大保障、就业、节能减排等方面支出，减少国家建设型支出。因子F1在交通运输、一般公共服务、公共安全上载荷较高，可以认为2008年公共财政支出偏向基本设施建设、因子F2在城乡社区事务、科学技术、工业商业金融上载荷较高，属于偏向高级经济技术、因子F3仅在环境保护、社会保障和就业载荷较高。得出2008年地方政府财政支出主要以基本设施建设为中心。

2009年随着金融危机的影响不断扩大，保持经济平稳较快发展是我国政府工作的首要任务，而2010年经济出现通货膨胀现象，需要不断扩大内需。在2009年财政支出中，因子F1在交通运输、一般公共服务、公共安全上载荷较高，可以认为2009年财政支出偏向基本设施建设、因子F2在城乡社区事务、科学技术上载荷较高，可以认为偏向高级经济技术、因子F3仅在环境保护、社会保障和就业载荷较高。得出2009年政府财政支出领域与2008年基本保持一致。同理在2010年公共支出类别中，因子F1、因子F2、因子F3载荷程度与2009年的基本保持一致，可知地方政府工作中心没有发生改变。

表4 旋转成份矩阵

2011年由于经济增长带来全球性的债务危机、通货膨胀、滞涨，我国实行积极的财政政策和稳健的货币政策。在2011年财政支出中，因子F1在一般公共服务、公共安全、文化体育与传媒上载荷较高，可以认为2011年财政支出逐渐偏向社会保障服务、因子F2和因子F3在金融监管、节能保护、农林水事务、科学技术上载荷较高，可以认为偏向高级经济技术、因子F4仅在城乡社区事务上载荷较高，也可以认为偏向高级经济技术。得出2011年地方政府财政支出领域主要由基本设施建设转向社会保障服务，且基本设施建设支出逐渐减少。

综述所述，第一，2006和2007年财政支出主要偏向高级经济技术领域，2008年财政支出主要从偏向高级经济技术领域向基本设施建设领域过渡，且2009和2010年财政支出领域与2008年基本保持一致，2011年公共支出领域则又向社会保障服务转变，且基本设施建设支出呈缩减状态。第二，财政支出领域反映地方政府工作中心从高级经济技术领域逐渐转变为基础设施建设，并且持续时间很长，之后又有向社会保障服务领域转化的倾向，充分反映了不同时期政府公共财政支出的侧重点和倾向。

四、财政支出变化的原因分析

经济基础决定上层建筑，经济的发展和稳定事关一国的政治和社会秩序，因而必须把握好调节经济发展方式的效率和效益。一般来说，经济调节的方式分为政府和市场两个不同的主体。市场主要是通过价格和供求的关系进行经济的调节，然而市场容易失去秩序，因而必须政府进行宏观调控，而政府的宏观调控则主要靠财政支出的分配进行调节和控制。

文章以2006－2011年我国31省份财政支出数据为基础对不同时期各地财政支出的结构进行因子分析，得出一个关于2006－2011年我国财政支出变化的总体概括:2006和2007年财政支出主要偏向高级经济技术领域，而2008年财政支出主要从偏向高级经济技术领域向基本设施建设领域，且2009和2010年财政支出领域与2008年基本保持一致，2011年财政支出领域由基本设施建设领域转向社会保障服务，且基本设施建设支出逐渐减少。

财政支出的导向变化并不是盲目随意的，与一国的内外环境和政府政策有很大的关系。财政支出是政府对经济的影响作用的主要表现方式，是政府实现干预和调节经济职能的重要手段[13]，是体现地方政府工作中心和方向，体现一个时期地方政府的政策倾向和变化。因而在这里，笔者分别从财政政策、政府管理模式、财政赤字、税费政策四个方面来阐释这一表现的原因:

(一)财政支出与财政政策

2006－2008中，我国实行稳健的财政政策，有序地促进经济的平稳运行和经济转型，所以此时的财政支出主要在高级经济技术领域。然而，从2008年的下半年开始，由于美国的次贷危机的影响迅速引发全球的经济萎靡，因而在2008后－2010期间，我国推行积极的财政政策和货币政策，并出台4万亿救市计划，促进经济复苏，而基本设施建设是经济复苏的保证，所以此时财政支出主要偏向于基本设施建设。自2010年开始，我国开始出现经济过热现象，出现房地产泡沫、通货膨胀等不良现象，所以在2010－2011年我国开始实行紧缩型的财政政策，缩减开支，抑制经济过热现象，而经济过热的一个结果就是居民和农民生活压力的增大，所以此时财政支出就主要偏向社会保障，调节社会矛盾。

(二)财政支出与政府管理模式

在2006－2008年期间，我国经济一直呈现平稳较快发展，所以在这一期间我国实行的是正常的周期性管理模式，积极推进经济技术的创新与引进，所以这一时期，财政支出偏向高级技术领域。但2008－2010年期间，由于金融危机的影响，我国开始推行危机式管理，以拉动内需、刺激经济复苏为管理核心，所以这一时期主要偏向于基础设施建设。而2010年以后，我国经济开始有膨胀的端倪，所以为了保证经济的良性运行，我国开始推行权衡管理模式既要应对金融危机的后期不良影响，又要增加管理通货膨胀的任务，协调两者使我国经济呈现平稳向前运行状态，而此时协调的一个重点和焦点就是“三农问题”，因而就必须加大社会保障支出。

(三)财政支出与财政赤字

根据我国财政支出统计年鉴显示，2006－2008年我国的财政赤字维持在2000亿元左右，而这时的财政赤字主要是为了刺激经济平稳运行的需要，所以也叫周期性财政赤字，而此时是我国的社会经济转型期，自然高级经济技术支出就占主要部分。而自2009年初开始，由于经济危机的影响，国家更是出台了4万亿救市计划，因而使得我国财政赤字额度大幅上升增加了3倍左右，而此时财政支出的重点就是为救市服务的基础设施建设支出，所以也叫结构性赤字。自2011开始，我国经济复苏状况良好，所以又转回周期性赤字，增加社会保障支出，大力解决“三农问题”成为此时政府财政政策的核心。

(四)财政支出与税费政策

2006－2011年我国的税费政策大致以2008年为分界线，2008年以前我国实行的是平衡式的税费政策，经济平稳运行是此时政府工作的核心，所以国家实行积极稳健的财政政策，保增长、重民生，促进社会有序向前发展。2008年以后，由于经济的不景气，国内市场呈现萎靡萧条状态，所以国家就推行结构性减税政策，大力缩减企业和居民的税收负担，从而使企业有更充裕的资金扩大再生产，并且也有利于扩大居民的可支配收入，增加居民的可消费额度，从而拉动经济复苏。

因而，之所以进行因子分析后我国的财政支出呈现三个阶段式结构，这与我国的内外环境有莫大的关系，更是与我国这个期间的财政政策、政府管理模式、财政政策、税费政策有密切的联系。所以在进行财政支出结构研究时，本文从这几个方面全面进行全面把握和分析，从而得到对这个阶段财政支出变化的全面了解，这也是本文的一个重大突破，对我国财政支出结构研究有积极的借鉴意义。

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