基于双重差分法的改革绩效评估——以河南邓州强县扩权为例<br/>

基于双重差分法的改革绩效评估——以河南邓州强县扩权为例

2013-08-27周宇航

江西社会科学 2013年2期

■邓悦周宇航

一、研究背景

改革开放30多年以来，随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立，我国经济发展取得了举世瞩目的成就。但是在经济快速发展的同时，传统体制下政府行政管理的计划主导模式遭遇了瓶颈，社会资源配置方式由过去的政府主导逐渐转向以市场配置为主，特别是在社会主义市场经济改革走向深水区的背景下，我国经济社会发展的各种矛盾凸现，迫切需要政府部门进行行政体制改革，以此来适应经济的可持续发展。胡锦涛在党的十八大报告中指出:“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革，深化乡镇行政体制改革。”从世界各国发展历程来看，20世界70年代在西方兴起的“新公共管理运动”在世界范围内影响深远，该运动兴起的时代背景是针对欧美等发达国家由于经济发展过程中出现的政府机构膨胀、官僚主义、腐败、行政体系繁杂等导致政府行政效率下降等现象，人们提出需要对政府部门进行“流程再造”，也即精简政府架构，以此来提高政府效率。事实证明，有关政府层级的创新与改革取得了较好的社会效益。

为适应形势发展需要，我国政府部门也在行政管理体制方面做出了有益的探索，以期提高行政管理效率，促进社会资源的有效配置，加快经济的快速发展，比如改革开放以来我国实施的“省管县”政府层级的改革。从现行的我国行政体制来看，我国历来实行“中央——省——地级市——县——乡”共五个层次的政府架构，学术界形成的一个基本共识是，现行的“地市级”管理“县级”的政府管理行政体制，导致政府行政层级过多，这不仅增加了行政管理的各种成本，大大降低了行政效率，而且不利于经济社会的稳健发展。从某种程度上来讲，在改革开放进入攻坚阶段，其已经成为经济发展的制度障碍，因此需要改革现有的行政管理模式。而“省管县”改革的核心之处在于越过“地市级”管理，由省级政府直接管理县一级政府，把地级市的部分经济社会管理权限直接下放到县一级政府。根据政府相关文件精神可以看出，改革内容主要包含两个重要方面:一是“强县扩权”;二是实行“省直管县”的财政体制。我国政府自20世纪90年代初期开始探索“省管县”改革，在具体改革实践中，学者们对“省管县”改革的支持和反对声音一直不绝。尽管“省直管县”改革争论不断，但是这项改革从未停止过，从“省直管县”的发展趋势来看，有学者认为应该采取以下步骤来不断稳健地推动这项改革:首先，各省的“强县扩权”改革试点县的财政要进行直管，直管主要领导干部，并适当下放经济管理权，但仍维持市对县的行政领导地位;其次，市和县分治，县的职能要合理扩充;第三，扩大市辖区范围，临近乡(镇)或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员。

本文以河南省邓州市为例，对扩权改革的效果做出评估。邓州市于2004年被河南省政府批准为首批“省直管县”改革的试点县(市)之一，至今已有8年多时间，“省直管县”改革对邓州市宏观经济影响如何，对辖区内企业绩效作用大小如何?基于此，本文采用双重差分的实证分析方法，以1999—2009年邓州市和唐河县的相关宏观数据和规模以上企业数据为分析对象，从以下两个角度来衡量“省直管县”改革对邓州市的绩效影响。首先，总体上检验“省直管县”改革对邓州市GDP增长的影响;其次，从微观企业层面，检验“省直管县”改革对企业绩效影响的大小，得出“省直管县”改革对经济增长影响的微观证据。

二、数据来源、研究方法与计量模型

(一)研究对象与数据来源

按照双重差分的计量经济学模型来研究问题时，需要找到一个没有实施“省直管县”改革的县作为对比分析对象，基于数据可得性，我们这里选取了位于南阳市辖区内的唐河县作为对比分析对象。选择理由如下:首先，邓州市和唐河县一直属于南阳市的两个重点大县，邓州市的国土面积为2294平方公里，唐河县为2512平方公里，国土面积较为相近;其次，从人口规模上，邓州市2009年底总人口规模为157．03万人，同时期的唐河县为133．23万人，其差距也不大;第三，邓州市和唐河县辖区主要位于南阳盆地，地形多为平原，农业播种作物基本相同;第四，邓州市和唐河县的居民文化传统等基本一致。从上可以看出，唐河县的土地面积、人口规模、文化传统等地理社会环境与邓州市比较相似。因此，我们假定，在控制其他变量的情况下，外部制度变化对两县市的县域经济和县辖企业的冲击是相同的。

本文使用的数据来源于两个方面:邓州市和唐河县2000年至2009年的宏观数据来自于《河南统计年鉴》;所在辖区内的2002年至2007年的企业数据来自于国家统计局工业企业数据库，此数据库包括全部国有工业企业和销售额在500万元以上的其他工业企业。这两个数据来源保证了实证工作的正常开展。

(二)变量说明和统计描述

表1是下文实证分析中使用的各个变量的定义说明。该表分上下两部分，上部分是衡量“省直管县”改革对县市GDP增长影响的相关变量定义说明，下部分是衡量“省直管县”改革对县市企业绩效影响的相关变量定义说明。

表1 实证分析的变量定义说明

(三)研究方法和计量模型构建

从实践角度来看，为了评析某一项政策的具体实施效果，一般选取那些未被实施该项政策的地区或者企业作为参照对象，通过对比分析，最后得出结论。在计量经济学中，一般使用双重差分(Difference in Difference)分析方法来处理这种问题。

从“省直管县”改革的相关文件中可以看出，扩权强县改革类似于一个自然试验 (natural experiment)或者准自然实验(quasi－natural experiment)，借助双重差分分析方法不仅可以消除那些不可观测变量对模型的影响效果，而且可以较为准确地验证这项改革对地区GDP增长和企业成长的具体影响效果。

根据本文的研究目的，我们拟从以下两个角度来衡量“省直管县”改革的绩效问题。首先，总体上，我们将检验“省直管县”改革对邓州市的GDP的促进效果;其次，从微观层面，检验“省直管县”改革对企业绩效的作用大小，以期发现“省直管县”改革对经济增长的微观证据。基于此说明，我们分别有如下两个实证分析模型。

首先，我们可以通过下面的分析方法得出检验“省直管县”改革对邓州市GDP增长的促进效果的实证模型。首先将县市按照是否参与了“省直管县”改革分为参与县和非参与县，假设A(作用组)县参与了“省直管县”改革(在本文中为邓州市)，B(对照组)县没有参与改革(在本文中为唐河县)。变量R是衡量县市是否参与省直管县改革的虚拟变量，若县级城市参与改革则R等于1，否则等于0;变量T代表调查数据是否来自“省直管县”改革实施后那个时期的虚拟变量 (在本文中为2004年以后的时间段)，如果是，则变量T等于1，否则该变量等于0。u为随机扰动项，其含义是表示其他无法观测、无法控制但同时影响GDP的因素，一般假定其服从正态分布。按照上述说明，我们就可以建立以下县市GDP的简单双重差分模型:

从模型(1)中我们可以看出，对那些没有进行“省直管县”改革的县而言，“省直管县”改革实施前后该县GDP平均变动值为α1;对参与这项改革的县而言，“省直管县”改革实施前后该县GDP平均变动为α1+λ。由此可以得出:“省直管县”改革对该县市GDP的净影响为λ，即模型(1)中T·R项的系数λ即衡量了“省直管县”改革对该县GDP的净影响。模型(1)仅仅是简单形式的衡量“省直管县”改革的双重差分模型，结合数据的可得性原则，将最终的估计模型设定如下:

在模型(2)中，GDPit表示县市i在年份t的国内生产总值变量(其中，若i=1，表示邓州市;i=0，表示唐河县。下同)，实证分析时采用多个指标进行度量;α0为常数项;Xit为一组控制变量，主要有县市全社会固定资产投资额度、总人口、金融发展和教育支出水平等变量，实证分析时均采取其对数形式。

其次，参照上述分析方法，可以进一步得出检验“省直管县”改革对企业业绩影响的估计模型如下:

在模型(3)中，Yit表示企业的绩效，实证分析时采用工业总产值进行度量;Di表示县市是否参与“省直管县”改革的虚拟变量;Xit为一组控制变量，有企业职工人数、企业固定资产投资、企业规模、企业所有权性质和所属行业等变量，实证分析时，均采取其对数形式;εit为残差项，表示那些观测不到的，但是仍然影响企业绩效的变量，如邓州市和唐河县的历史、经济和文化制度方面的差异性。

三、实证结果及分析

(一)“省直管县”改革对县市GDP的影响效果分析

按照整理的邓州市和唐河县两个县市的相关宏观数据，利用计量经济学STATA分析软件对模型(2)进行双重差分回归分析，其估计结果如表2中所示。

表2 “省直管县”改革对县市GDP影响的估计结果

表2中回归结果的前两列是仅仅考虑县市是否参与改革、“省直管县”改革时间等两个虚拟变量以及它们的交叉项对县市GDP增长率的具体作用效果，其中第一列是这些变量的回归系数，第二列是回归系数的T值大小。我们从中可以发现，度量县市是否参与改革与改革时间的虚拟变量的系数分别为0．07和0．04，但是它们均不显著，我们最为关注的交叉项T·R系数为正的0．02，并且在10%显著水平上显著，尽管其相对不显著(计量经济学T检验的显著水平标准一般分为1%、5%和10%等三个水平，其中10%为相对较低的显著水平，其回归系数的T值相对1%和5%的水平上的较小)，但是其表明与唐河县相比，“省直管县”改革对邓州市的GDP增长率起到积极促进的效果。

表2中的后两列是对模型(2)回归的结果，其中第三列是回归系数，第四列是系数的T值大小。我们从中可以看出，度量改革时间的虚拟变量的系数不显著，度量是否参与改革的虚拟变量R的系数不仅为正的0．06，而且在5%显著水平上显著，交叉项T·R系数为正的0．04，且在5%显著水平上显著，这就表明了“省直管县”改革对邓州市宏观经济增长起到正向的促进效果，控制变量固定资产投资额、总人口、金融发展和教育支出的显著性存在差异。

尽管表2中个别回归系数较小的原因在于我们的分析样本较小，但是其显著性和符号符合我们的理论预期，即“省直管县”改革对邓州市宏观经济起到积极促进作用，由此得出了“省直管县”改革具有经济促进作用的县域宏观层面的证据。

(二)“省直管县”改革对企业的影响分析

表3 “省直管县”改革对企业绩效影响效果分析

表3回归结果的前两列是仅仅加入了是否参与改革、“省直管县”改革时间的两个虚拟变量以及它们的交叉项进行回归的结果。我们从中可以发现，度量改革时间虚拟变量的系数为正的0．79，并且在1%水平上显著，尽管度量是否参与“省直管县”改革的虚拟变量系数不显著，但是其符号仍然具有逻辑意义，从交叉项系数可以看出，其在10%水平上显著，由此可以得出“省直管县”改革对邓州市企业绩效提高0．06个单位，这就表明了“省直管县”改革对邓州市辖区内企业绩效提高起到促进作用。

表3的后两列是对模型(3)估计的结果，从中可以发现，各个回归系数不仅在不同显著水平上显著，而且符号均符合理论预期，从T·D的估计系数可以看出，其不仅为正的0．10，且在1%水平上显著，这也表明:在控制了影响企业绩效的其他影响因素后，“省直管县”改革促进了邓州市辖区内企业绩效的提高;企业固定资产投资、企业从业人数、企业负债水平等均显著为正，表明了这些变量对企业绩效提高具有正向作用。总之，从表3可以得出，“省直管县”改革对企业绩效促进作用效果显著，这表明了实施“省直管县”改革的政府可能通过改善投资环境来提高辖区内经济增长，从微观层面验证了这项改革起到的积极效果。

(三)稳健性检验

为了检验表(2)和表(3)中的估计结果是否具有稳健性，我们通过变更被解释变量的代理变量分别对模型(2)和(3)进行稳健性检验。实证结果显示，尽管各个变量的回归系数和显著性存在差异，但是其符号仍然符合逻辑意义，这就证明了前面估计模型估计结果具有稳健性。

四、结论与政策建议

本文采用2000—2009年邓州市和唐河县的GDP、人口等相关宏观数据以及2002—2007年间的共1544家规模以上企业数据为分析对象，使用双重差分模型的分析方法，分别从县域宏观层面和微观企业层面实证考察了“省直管县”改革对县域经济的影响。我们发现:首先，从宏观层面县域GDP增长率的双重差分结果可以看出，“省直管县”改革对县域GDP增长起到积极效果，该系数为正的0．02，且在10%水平上显著，这就表明“省直管县”改革促进县域经济增长了0．02个单位;其次，通过考察邓州市和唐河县辖区内规模以上企业受“省直管县”改革绩效的效果可以看出，邓州市实施的“省直管县”改革促进了邓州市辖区内企业绩效的提高，其系数为0．1，且在1%水平上显著，这表明“省直管县”改革会促进企业绩效提高0．1个单位。进一步地，通过变更被解释变量的代理变量分别对模型(2)和(3)进行稳健性检验后的结果显示，尽管各个变量的回归系数和显著性存在差异，但是其符号仍然符合逻辑意义，这就证明了前面估计模型的估计结果具有稳健性。综上，我们得出，“省直管县”改革无论对县域总体宏观经济增长，还是微观企业绩效提高均起到积极促进作用。

基于以上研究结论，我们提出以下政策建议:

第一，国家应继续大力实施“省直管县”改革，突破寻找政府上下层级集权和分权平衡点，提高行政效率，给予县级政府发展经济的自主权，从制度上建立支持县域经济长久发展的制度保障。

第二，考察我国政府现行的财政分税制改革的成效，找出其存在的不足之处，大力推进县级财政和省级财政对接，以此来改善县级政府的财政状况。

第三，实施“省直管县”改革的县级政府要持续改善投资环境，通过更多优惠条件，吸引外部企业进来，从而带动本地居民就业，拉动经济增长。

尽管本文的实证结论表明“省直管县”改革能够促进邓州市经济发展和企业绩效提高，但是从部分回归系数不仅不显著而且数值较小的结果可以得知，邓州市参与的这项改革还有许多地方需要不断完善和深化。因此，有必要从邓州市“省直管县”的发展历程，“省直管县”改革面临的职能、结构和规模困境，以及造成这些困境的原因等多方面进行深入剖析，以此来考察邓州市面临的新局面，从而为未来改革路径提供较好的政策建议。

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