“以房养老”拷问中国式政策逻辑

■刘圣中 段程成

[案例]

今年9月13日，中国政府网公布了国务院印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》，明确提出“开展老年人住房反向抵押养老保险试点”，即所谓“以房养老”。

此项“新政”一出，在网络和民众中立即引发了强烈反响，支持者有之，观望者有之，反对非议者更有之。尤其是在网络上，更是质疑声和批评声一片，这也许是当初政策制定者所没有预想到的。有鉴于此，我们也不得不重新审视此项政策之于我国国情的合理性。

[分析]

政策推行时机远不成熟

“以房养老”，也被称为“住房反向抵押贷款”或“倒按揭”，它起源于荷兰，时至今日，发展最成熟、最具有代表性的国家是美国。

“以房养老”政策在美国及其它国家，都得到很好的应用和发展，不仅丰富了老年人养老方式的多样性，提高了老人生活质量，而且更好实现了资源的优化配置，有利于社会养老问题的解决。

2007年，上海率先在全国探索实行“以房养老”的模式，最初希望选择部分对象作为以房养老模式的实践对象，来逐步试行这一改革。但是这一试行的效果却不尽如人意，从最开始一直到现在推行了6年，却只有6例成功案例。大部分都因为各种原因不合作或者终止。

另外，根据一项针对这一做法的调查，有87.6%的人感觉“以房养老”政策不可行，而只有8.8%的人愿意尝试。这一结果也证明了，最近舆论对此政策意见几乎呈现一边倒式的批评并不是因为网民意气用事，或者其他原因。

这说明，“以房养老”政策这样一个新鲜的舶来品，尽管理论上有着种种优点，例如可以完善我国养老保险制度，增加居民养老方式选择多样性等，但是与中国社会现实存在着明显的“水土不服”现象。因此，中央部门作出这一决定并计划在全国予以推广则必须慎之又慎，可以说时机远不够成熟。

[纵深]

外来政策遭遇“水土不服”

尽管从国外的经验来看，“以房养老”政策作为解决养老问题的方式有其可行性，但是为什么这项政策在我们国家运用时，却会出现如此强烈的抵触情绪，或者说很难推行呢？

首先是文化观念的阻力。中国人有着浓厚的家庭传统观念，在中国人眼中，房产不仅仅是一种私有财产，更是凝聚和倾注了几代人感情的家园。“但存方寸地，留与子孙耕”，这种观念根深蒂固。

中国的老人都希望与子女共享家产，并希望子女代代传承家产，如果谁中途变卖家产都是要被骂为“败家子”的。所以，“以房养老”对绝大多数老人来说是自私的、不负责任的行为。他们会毫不犹豫地抵制。

上海民政部门的调查显示，高达90%的老人拟将房产留给子孙，愿意“倒按揭”的不到10%。“靠儿不靠房”仍是主流观念，这种观念是阻碍“以房养老”政策推行的深层文化因素。

然而，这一困难在英美等国家却是很少存在，“以房养老”在英法等国家之所以流行与高遗产税有关。人们在“以房养老”和“留房产给子女但要缴纳大笔税金”之间较容易作出选择。而在我国现行税制下，人们没有动力也很难做出这种选择。

其次是政策对象的阻力。从“以房养老”政策的对象来看，其适用范围是十分有限的。中国的养老对象中，一类是城中退休待遇十分优厚的老人，如公务员及国有企事业单位退休人员，他们有着不菲的退休金足以养老，完全没有“以房养老”的必要。

第二类是那些没有自有产权住房的老人（如租住廉租房、公租房中的城市低收入人群），他们并没有条件和资格来谈“以房养老”。

第三类是那些有产权房但退休金不多，没有子女或者子女不在身边的老人。他们才是“以房养老”的对象，但是这一类人数量并不占多数。而且，传统观念以及对信贷机构和政策的不信任，也都是他们参与以房养老的障碍。所以总体来看，这一政策并没有合适的执行对象，所以要推行自然极其困难。

第三是配套制度和机构不健全的阻力。一是保障困难。更多的老人担心房子卖了，但是保障却不能落实，落得个两头空。根据民政部数据，目前我国城乡养老机构养老床位365万张，平均每50个老人不到一张床，养老服务人员更不足百万，这恰恰是老人们担心的重要原因。

二是配套金融机构不够成熟。“以房养老”是一款商业养老保险产品，牵涉到保险、银行等金融机构。然而，目前我国“以房养老”的相关政策法规很不健全，金融机构普遍存在无规可依、风险顾虑，以及业务各自为营的现象。与发达国家相比，我们特别缺乏中立的权威专业评估机构来进行房屋价值的评估，保证双方利益。

三是相关业务机构缺乏信任。目前我国部分老人对“以房养老”机构不信任，不敢轻易把房产抵押出去。在市场上缺少成熟、专业化的商业机构来开展这一业务，机构和客户之间很难建立良好的信任关系。一些地方甚至出现过机构在与老年人正式签约之前，将老人的房产提前出售的现象，这就使得老年人权利受损，令老年人望而却步。为此，政府应当加强对这些商业机构的监管，防止出现损害老年人利益的情况发生。

第四是政策和市场的不确定性带来的阻力。许多人认为，“以房养老”最大的困难在于住宅产权“只有70年使用权”的政策规定。尽管2007年出台的《物权法》规定，“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”，但目前并没有明确规定能够保证70年产权到期后，抵押房屋自动续期是否有偿。这一不确定的风险也让许多金融机构担心。

与此相关，中国房价的高度不确定性，也影响了“以房养老”政策的推行。如果房价上涨，借款人可以充分享受房价上涨的好处。但如果房价下跌，贷款额大于房价，金融机构则面临很大风险。

所以，政策变化、房产市场波动等因素不确定性都增加了银行、保险公司的风险，可以说“倒按揭”时间越长风险越大。在国外，对付这些风险，有一种由政府主导的保险机构或市场化保险公司来分担风险，因此减少了这一政策的阻力。

当然，除了以上阻力之外，还有很多其它的因素也影响到“以房养老”政策在我国的推行，比如对养老保险产业化的担忧，对养老资源的短缺，对养老服务设施建设的不足和法制法规缺失等等，都直接或间接地影响了这一新政的实施。总之，在目前的形势下，在中国推行以房养老模式的条件还是不太成熟。

[对策]

探寻中国式政策逻辑

通过以上的分析我们可以看出，“以房养老”政策在当前所遭遇的困境，反映了作为舶来品的外来政策考问中国式政策逻辑。也就是说，在当今中国制定新政策的时候，应该如何遵循中国式的逻辑和规则，来有机地学习借鉴国外的政策经验。

外来政策在中国的水土不服，反映了任何政策借鉴都必须与当地文化社会背景契合，必须充分考虑当地的特殊文化社会条件，只有这样才能让好的政策理念、好的政策模式与特殊的地方条件有机结合，才能最终产生合力的效应。根据这一案例，我们尝试总结一下中国式政策逻辑的主要内容。

一，遵循传统文化观念的规定性。传统文化是暗含在不同地域人口生活和行为当中，看不见摸不着，但是却潜在地约束着人们的日常行为的理念、规范和习俗体系。

目前，在中国推行以房养老模式的条件还是不太成熟。

中国社会是一个非常传统保守的社会，传统的家庭观念、儒家伦理观念、消费观念、社会观念等都有着东方文化的特殊性，外来政策必须尊重这一文化的内在规定性，不能忽略无视甚至排斥抵触这一文化规范，不能以一种歧视式的态度来对待地方文化，否则，政策实施必定遇到强大的阻力。

二，充分考虑人口结构和人口素质状况。人口是社会发展的基础，任何社会政策都必定与人口因素相关。政策制定如果不充分考虑人口变量，则在实施中会遇到不断变大的、无形的困难。

任何政策实施的对象都属于人口总体中的一部分，对于政策对象的区分应该成为公共决策的前提。不同对象因为其人口特征的不同，对社会的要求也存在较大差别，所以在公共决策中不区别对待不同对象，一刀切地对待所有对象的做法，必然会做许多无用功。最终会在遭到许多对象不合作，甚至反对的情况下无功而返。

三，认真调查不同地区实际的经济水平和收入状况。公共政策总会涉及到资源和价值的分配问题，所以，在制定政策之前，认真调查政策实施地区的实际经济状况和收入水平，也是其重要前提。经济条件好和收入水平较高的地方与相对较差的地方相比，政策制定与实施的要求是完全不同的。

一些来自发达地区的政策尽管取得良好效果，但是在落后地区则必须进行适当变革，不考虑当地的客观条件，强行推广则不仅不能取得发展，反而会遭到当地的强烈反对。地方适应性是公共政策的生命，只有适应当地条件的政策才是受欢迎的、可行的政策。

四，尊重地方的需求，将地方利益放在重要的位置。我国的公共政策，大多数属于从上到下压力式执行的模式。这种政策更加强调总体利益，强调宏观的布局、协调与发展，但是，正是因为这种从上到下的决策模式，常常会忽略地方多样性的利益诉求，地方利益常常得不到应有的尊重和照顾。

这种政策模式的执行阻力非常大，常常因为地方力量的不合作乃至反作用而收效甚微。实际上，绝大多数民生福利都是地方的。政治决策如果能将地方利益放在重要的位置，不仅能取得良好的效果，还能促进总体利益的协调与平衡。

所以，以上从“以房养老”到中国式政策逻辑的分析，乃是要强调一个道理：政策创新是必要的，然而任何创新都不能不考虑其所处的环境，尤其是地方传统、地方人口、地方经济以及地方综合利益，只有将这些要素纳入到政策模型当中，在充分协调、参与、沟通的基础上，集中更大范围的智慧，制定出来的决策才有可行性，才能发挥良性的社会效用。

再回到“以房养老”问题，我们认为，“以房养老”作为众多养老模式的选择之一，在适应客观条件的情况下，未尝不能借鉴利用，但是，在没有充分考虑相关背景的情况下，强行一刀切式地在全国推广，其结果则可能事与愿违，把好事办成坏事。故，当政者不可不慎之。