不可逆转的土地制度改革

■本刊记者 查 英

现在有好多反对的声音，认为会扰乱整个市场。我觉得这是停留在现有的管理认识上，管理能跟上的话完全有能力做好。共产党执政60多年，这种管理能力完全是有的。所以说，不能拿滞后的管理使得制度也是滞后的。

在上一个经济发展黄金机遇期，中国利用土地制度保障了经济高速增长和工业化、城镇化的快速推进。但是，由此也形成以土地支撑的经济发展模式，存在不协调、不健康、不可持续的问题。

对于土地改革的期待，一再升温。有人甚至认为，这是“一场不可逆转、无法阻挡的改革”。土地制度改革到底何去何从？《决策》杂志采访了长期研究土地制度、参与国土资源部多项课题的两位专家：中国人民大学土地资源管理系主任叶剑平、国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英。

土地利用方式必须转变

《决策》：上一轮经济高速增长期，土地宽供应功不可没。在这一轮经济发展与城市扩张过程中，土地供应产生了怎样的结果？

刘守英：有这样几组数据值得关注。

2003-2012年间，全国国有建设用地供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷，年均增长10.27%，GDP增速与土地供应高度相关。

高速工业化靠工业用地的低成本维系。2000-2012年间，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是10.04%、 1.40%和14.42%，工业地价水平年均涨幅仅为3.35%，远低于商业和居住地价的涨幅。

土地抵押是政府获得贷款的主要手段。2007-2012年间，84个重点城市的土地抵押面积从12.84万公顷增加到34.90万公顷，年均新增4.41万公顷。土地抵押贷款金额从1.33万亿增加到5.95万亿，年均增幅为34.8%。

城市扩张速度：2000-2011年间，全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里，年均增长率为6.225%。2000-2010年间，城市市区人口平均增速为35.31%，建成区土地面积增速为99.29%，建成区土地面积增速为人口增速的3.95倍。

耕地流失速度：1996-2008年间，建设占用耕地面积数量庞大，耕地面积净减少831.71万公顷。传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。

群体性上访事件60%与土地有关，土地纠纷上访占社会上访总量的40%，其中征地补偿纠纷占到土地纠纷的84.7%，每年因征地拆迁引发的纠纷达400万件左右。

中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费，地方政府的竞争主要依托于土地的招商引资，高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应，快速的城镇化依托于政府独家垄断下的土地资本化。所以说，要转变传统经济发展方式，必须转变土地利用方式。

《决策》：大多数人认为，现行土地制度存在多方面的弊端，您认为主要存在哪些弊端？

刘守英：伴随经济社会发展，现行土地制度出现的主要弊端表现在四个方面，一是在产权安排上，城乡两种土地所有制具有完全不同的土地权利，分属不同的法律体系管理，尤其是政府成为土地的所有者和产权控制者。

其二，土地市场处于城乡分割状态，农地流转主要处于无价格的非正规交易，城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收，土地交易处于卖方垄断下的买房竞争。由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。

其三，土地增值收益分配上，利益主体得失不公。

最后，管理体制上，保耕地和保发展的目标相冲突，中央与地方博弈，用途管制让位于规划管制，规划管制加征地转用制度导致所有制管制，审批和年度计划管理彰显无效性、同发展需求脱节以及寻租与土地腐败。

叶剑平：根据我的研究，制度没有绝对的好坏，怎样使制度发挥出最好的优势是关键。产权制度和管理制度两者一定要配合好，才能使土地市场更有效，使各个产业用地能够得到保障。土地制度就是要在一二三产业间怎样最好地配置，要为实体经济配置好基本要素，而不是盈利。

政府管理能力要跟上

《决策》：国土资源部多项与土地制度有关的项目您都是重要的参与者，有关土地方方面面的研究您都有涉及，您对土地改革持什么观点？

叶剑平：如果有人认为土地制度改变市场就会乱，我个人觉得这只是借口。现行土地制度分为土地的产权制度和管理制度，要改革就要改这两种制度。

宪法规定我国现行的土地产权制度是城市土地国有，农村土地集体所有。在所有权国有和集体所有之外派生出使用权。城市土地的使用权可以流动、交易，产生了中国特色的土地市场，它是有限期的土地使用市场；农村土地中，农地的承包权、宅基地的永久使用权不能够进入市场。

土地管理制度是国家统一、计划式管理，如土地的使用每年的年度计划，供应量与用途的计划。从上到下，都由国家控制。由于是一家供应，所以形成了土地天然的垄断。

改革就看能不能打破垄断。如果打破垄断，土地制度就是另外一个延伸——供应土地的人到底是不是只一家，还是原来的土地使用者的土地都可以直接供应。

举个例子，在三四线城市，我自己有地，有土地的使用权。当企业需要用地时，100户住户居民同意改造，我们能不能直接和企业谈，我们一块来改造这个区域？这就是直接供应。假设这种情况能行的话，那剩下的问题就是如何来管理。如果出现了高价格，政府要不要控制？用什么来控制？用行政的还是税收的方式控制？

农村用地，我始终呼吁的是农村土地要与城市土地一样享有平等权利。也即农村土地的使用权承包权是不是财产权利？是的话，让不让他买卖？要从法律上给他定位。如果宅基地可以流转，它怎么流转？流转后得到的身份到底是什么？谁和谁之间的流转？是村民之间的买卖还是城市资本下乡买卖，还是市场自由买卖？你去买一块农地然后在那盖房子这是不允许的，但是符合规划的买卖是不是允许？

假设垄断可破，政府管理就要跟上。因此土地改革，产权制度要改，管理制度也要改。

《决策》：如果可以直接向市场供应土地，会不会导致新一轮的土地兼并?

叶剑平：这个就是管理的问题。在印度以及其它很多国家，对土地都有限制，例如一个人或一个企业，最多可以有多少土地、这些土地允许你拿来做什么。

产权制度改了管理制度就要改。管理上，土地如何买卖？怎么使用？资产如何规范？城市里的商业资本是强大的，出现黑势力和强买强卖低买高卖怎么办？不按规划用途使用怎么办？所以政府要有强大的管理保证交易的公平。唯有这样，才能将有效的市场配置资源的好处让老百姓受益、整个国家的发展受益。

现在也有好多反对的声音，认为会扰乱整个市场。我觉得这是停留在现有的管理认识上，管理能跟上的话完全有能力做好。共产党执政60多年，这种管理能力完全是有的。所以说，不能拿滞后的管理使得制度也是滞后的。

《决策》：未来制定新的土地制度时，应把握的原则是怎样的？

刘守英：在下一轮发展中，不能继续走外延扩张和土地粗放利用的老路，必须实现从过去以土地总量供应保增长，向以结构调整促发展的转型。通过土地制度创新，优化土地利用结构，盘活存量用地，提高土地利用效率，保障下一个战略机遇期发展的合理、高效用地。通过扩大试点，为土地制度全面改革提供经验。

叶剑平：简单来说，就是公平和效率，要有效，更多一点就是有序、可控。

改革说快就非常快

《决策》：土地制度改革迟迟没有较大范围启动的障碍是什么？

叶剑平：一个是原来制度的惯性，制度变迁总是渐渐地在变革。其次从中央和地方对改革的目标来看，中央宏观上思考国家怎样平稳地又好又快发展。地方上更注重眼前利益，土地财政被批评得很多，农民的土地不能进入市场，只能通过征收，政府拿增值利益大头。地方政府有这样的惯性。

不管是农村人还是城市人都是公平的，财产权也是公平的。既然都要达到公平，为什么不去维护公平？维护公平要靠法律和管理。

《决策》：在目前形势下判断，如果真要打破土地垄断、允许农村土地入市交易，会在哪个时间段实现？

叶剑平：在中国，任何一项制度的建立，说快就非常快。领导重视立即就能拿出一个方案，马上就可以实施了。如果还不是最急的事，那可能就要往后推了，如果快的话，这两年就能看到。

《决策》：现在有很多地方并没有真正推进土地“确权”，长久来看容易导致新的土地纠纷。如何理解“确权”在土地改革中的意义？

刘守英：中国目前的土地产权基础保障存在重大缺陷，土地集体所有主体不明，权力界定不清，保障强度不够。土地、房屋及自然资源的登记和权属管理，仍然按部门分置。登记机关不统一，权证不符，既不利于土地权利的保护，也不利于土地的管理。中央政府必须下决心完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证，将所有土地资源确权到每个农民手中，为下一阶段的农业转型和人口城镇化提供基础制度服务。按照《物权法》的要求，尽快出台不动产统一登记法律法规，推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度，统一法律依据、登记机关和权属证书等。

《决策》：有关土地产生的矛盾大多因为利益分配不公引发，土地制度改革要怎样设计才能解决土地增值收益分配不公的问题？

刘守英：土地增值收益分配问题，关乎社会公平、城市可持续发展和发展方式转变，必须放在土地制度改革重中之重的地位。必须根据土地增值收益的产生原理，借鉴国际经验，制定土地增值收益的合理分配原则，根本改革目前土地增值收益归政府的状况，建立土地增值收益归社会的机制，保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租，保障城市基础设施建设所需的土地和资金，保障土地增值收益回馈社会，让公民分享。其次要区分“涨价归公”与“涨价归政府”，防止“归公”的土地增值变成地方政府，乃至部分地方政府官员的体制外收入，保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。另外可借鉴我国台湾等地经验，实行“区段征收”，以用地模式改革促进土地增值收益合理分配；最后建立土地基金制度。将一定比例的土地收益归集起来，用于调剂丰欠余缺，平抑市场波动对地方财政的影响，实现土地收益的“年际”合理分配。

《决策》：目前广东、深圳、重庆等地方试点改革取得了哪些成效？有没有值得推广的经验？

叶剑平：肯定有，包括安徽也有。深圳比较特殊，它的土地改革是全面实现城镇化，所有的土地都归国有。这是一种模式，相当于国有收购集体，然后宣布全部国有，因此也没有农民了，即便从事农业也不叫农民，作为产业分工农业只作为一份职业。

重庆的地票制度，我个人觉得这是征地制度的变相模式，还是为城市服务的。它相当于预征，愿意的就将地票先放在交易场所里，然后将指标统一起来进行城市规划与供地，而非按照市场交易，也并非买卖双方能够谈，这种模式还是前面的垄断，只是把范围扩大了一些而已。

目前地方试点的模式等都还是传统上的土地不能够进入市场，只是在政府统一规划下进行的重新组合。

试点不具备普遍性，是实验性的。试点之后可能会总结出一套办法包括管理办法和制度设计，当理论和试点实践层面都成熟了，什么时候推出来是最佳的，那就是中央层面的决策和决定了。我想通过几年的摸索，各个方面都应该具备经验。

刘守英：土地制度改革牵一发而动全身，目前地方上的试点改革，如成都瓦窑村的“长久不变”以及广东的“三旧”改造都积累探索了实际的经验。我个人觉得可选取若干典型地区进行试验，再予以总结上升到国家政策。那么有没有一个时间表来步步推进？

我个人觉得2015-2017年，有几件事需要完成：重点形成城乡统一的土地市场；探索国有土地资本化经营模式；建立土地财产税制度，形成新的土地增值收益分配机制；形成多渠道的地方政府融资体系。

到2020年，基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度，以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。