欧盟对中国产品实施的贸易限制措施与应对策略探讨

■ 姚 玲 商务部国际贸易经济合作研究院

欧盟标榜“自由贸易”，也是现行国际贸易规则的主要制定者之一。但事实表明，欧盟并非遵守国际贸易规则的“模范生”，相反其在贸易政策及实践方面的不少做法屡屡遭遇其他贸易伙伴的诟病。如在最近10年世界贸易组织举行的5次对欧盟贸易政策审议中，其他成员经济体对其提出了六方面抱怨，主要包括对发展中经济体滥用贸易救济的问题、扭曲国际竞争的市场准入障碍问题、对农业的过度保护问题、关税结构复杂的问题及统一市场内部不同成员国之间市场规则不一致问题。

本文通过分析中国加入世贸组织以来遭遇欧盟贸易限制的有关情况及其原因，结合本人通过世贸组织争端解决机制等法律手段解决对欧贸易争端案例的研究，探讨积极应对日益频繁的欧盟对华贸易保护措施的有效对策。

一、欧盟对中国产品实施贸易保护措施情况

欧盟是世贸组织中发起贸易救济调查最多的经济体之一，其发起反倾销调查数量居第三位，发起反补贴调查数量居第二位。据世界贸易组织统计，2002-2011年，欧盟共发起反倾销调查191起，仅次于印度（404起）和美国（200起）；发起反补贴调查23起，仅次于美国（56）；而其在保障措施的运用方面相对克制，2002-2011年间仅发起5起保障措施调查，在世界贸易组织统计的47个经济体中排名第8。

与此同时，自加入世界贸易组织以来，中国已成为全球贸易保护主义的最大目标国和受害国，2002-2011年的10年间累计遭受全球贸易救济调查2 640起，其中反倾销调查588起、反补贴调查52起，占全球反倾销和反补贴调查的年平均比重分别达到30%和44%，意味着全球1/3以上的反倾销和反补贴措施都针对中国。同期欧盟共对华启动贸易救济调查77起，其中反倾销调查71起，占92%，反补贴和保障措施调查分别为2起和4起。欧盟对华产品实施贸易救济措施的主要情况是：

（一）反倾销是欧盟运用合规性贸易壁垒保护其产业和市场的最主要工具

欧盟对中国产品的反倾销调查最早可追溯到1979年，首例案件是对中国糖精产品的反倾销调查。自加入世贸组织以来，随着中国全球贸易地位的上升，以及中欧贸易往来紧密程度的加深，欧盟对中国产品的反倾销进入新阶段，中国不仅成为欧盟反倾销立案最主要的对象国，而且对华反倾销调查在欧盟全球反倾销立案调查中所占的比重不断上升。

从新发起调查数量看，自2006年以来，欧盟整体发起反倾销的数量呈下降趋势，但对中国发起反倾销调查数量则显著上升。2002-2011年，欧盟共对中国启动71起反倾销调查，年均7起，其中最高峰值出现在2006年，达到12起。对华反倾销数量占欧盟整体反倾销数量的比重从2002年的15%上升到2011年的47%，接近一半的欧盟反倾销调查对象是中国产品，尤其是2007年欧盟对中国新发起的反倾销调查数量占比曾高达67%。

从至今仍在生效的措施情况看，欧盟自2009年以来对全球实施的反倾销措施数量逐步减少，但对中国产品的反倾销措施数量则居高不下，其中绝大多数措施是征收反倾销税，一小部分为价格承诺。据世贸组织统计，截至2011年底，欧盟仍在生效的反倾销终裁措施共有117项，涉及中国产品53起，占45%，居第一位。

而在反倾销终裁措施中，欧盟通常对中国涉案产品课征高额关税，例如2008年6月至2010年6月期间，其对原产于中国的铁、非合金钢焊管及一定制作或保藏的柑橘类水果两项产品分别征收了90.6%和100.1%的高额反倾销关税。

（二）主要商品有五大类

根据世界贸易组织提供的数据，1995年以来，在全球遭受反倾销的中国产品主要分布在贱金属、化学工业产品、机械和电子产品、纺织品以及塑料产品领域。而分析欧盟的相关数据可以发现，上述5大类产品同样是中国遭受欧盟反倾销调查的主要商品。根据2011年欧盟反倾销年度报告的数据，当年欧盟对中国新发起的8起反倾销调查案件中，化学产品和贱金属产品各有3起，而2010年遭遇欧盟反倾销调查的中国化学产品和贱金属产品也分别有3起和2起，这两个行业成为欧债危机爆发以来欧盟对中国产品实施贸易救济措施最频繁的领域。

（三）反补贴和保障措施增多

欧债危机以来，反补贴成为欧盟对中国产品实施贸易限制的新手段。据世界贸易组织统计，2002-2011年的10年间，欧盟对来自边界外的产品共发起23起反补贴调查，仅次于美国居第二位。欧盟反补贴措施针对的最主要对象是原产于印度的产品。截至2011年底，在欧盟仍然生效的10起反补贴措施中，涉及印度产品的占5起，居首位。但从目前趋势看，欧盟对中国产品实施反补贴措施案件数量大有超过印度之势。2010年4月，欧盟对原产于中国的铜版纸启动反补贴调查，这是欧盟针对中国产品的首例反补贴调查，并且终裁裁定正式实施反补贴措施。此后，欧盟再度对原产于中国的无线数据卡发起反补贴调查，但最后由于欧盟起诉方与中国出口方达成合作协议而终止调查。值得关注的是，在2011年沉寂一年后，欧盟于2012年突然加大了对中国产品反补贴调查的频率，1-11月，欧盟针对域外产品共发起6起反补贴调查，其中涉及中国产品的有3起，居第一位。

在保障措施领域，中国是欧盟针对的主要经济体。自中国加入世贸组织以来，欧盟对华启动保障措施调查4起，主要集中在2006年之前，涉及的产品分别是钢铁产品（2002年）、橘子罐头（2003年）、冷冻草莓（2005年）以及2010年发起的无线数据卡保障措施调查（后被终止）。

二、欧盟频繁对华实施贸易限制的主要原因

从全球角度看，国际贸易争端通常受到以下因素的影响：

一是全球经济环境。自乌拉圭回合协议生效以来，随着全球性商品贸易开放程度的加深，世界贸易中的保护主义倾向总体减弱。特别是自2001年以来，全球每年新发起的反倾销案件数量呈现下降趋势，到2011年已降至1995年的水平。但另一方面，在1998-2001年的亚洲金融危机期间，以及2008-2009年的国际金融危机期间，全球范围内新发起的反倾销案件数量出现反弹，这说明贸易摩擦的增减与经济发展周期有着一定的反向关系。而从中国和欧盟的情况看，金融危机和欧债危机进一步放大了双边贸易关系中的不平衡问题，中国对欧盟贸易享有较大顺差。在危机影响下，欧盟国家普遍陷入经济增长停滞、失业率攀升、需求萎缩的困境，其内部要求加强对产业和市场保护的压力明显上升。在此形势下，作为欧盟最大进口来源的中国自然成为首当其冲的受害者。

二是贸易紧密程度。中欧互为重要的贸易伙伴。自2004年欧盟第一次东扩以来，中国逐渐成为欧盟最重要的贸易伙伴之一。至2011年，中国已成为欧盟第二大出口市场和最大的进口来源地；同时，欧盟是中国第一大贸易伙伴、第一大进口来源和第一大出口市场（2012年为美国超越，降至我第二大出口市场）。随着中欧贸易联系程度的不断加深，双方之间贸易摩擦增多符合常理。问题的关键在于，中国在成为欧盟贸易限制措施主要对象的同时，其对全球发起反倾销调查的案件数量处于下降趋势（见图1），对除中国外其他经济体发起的反倾销调查案件数量也处于下降态势，因而在导致欧盟对中国频频发起反倾销手段的诸多原因中，贸易紧密程度是一个方面，而深层次原因则还与中欧产业竞争、欧盟对华贸易政策变化等有关。

三是产业竞争变化。改革开放30多年对外贸易的高速发展，极大地推动了中国工业化水平的提高。尽管当前在高端产业领域与美、欧、日等发达经济体还存在差距，但中国200多种工业品的产量居世界第一，制造业出口在全球所占的比重也大幅领先其他国家。中欧之间的贸易争端事实上反映了欧盟与中国在传统制造业领域实力此消彼长的现状。从反映产业竞争力状况的贸易竞争力指数看，欧盟对中国频繁发起反倾销调查的5大产业属于传统的劳动密集型产业，虽为夕阳产业，但由于经济发展阶段的不同，这些产业在中国经济中还扮演着重要角色。

图1 2011年欧盟反倾销措施实施国家(地区)分布占比（%）

表1 1995-2011年欧盟发起反倾销和中国遭受反倾销产品分布状况

仔细分析5大产业中的相关产品可以发现，尽管中国整体上具备明显的竞争优势，但欧盟在植物纤维和其他化学品方面的产品所具备的优势我国至今还无法撼动，其在机械产品、钢铁产品和塑料产品方面的竞争性也正在加强。从今后一个时期看，随着中国产业的转型升级，中欧间的产业竞争将更加激烈，并从传统制造业领域延伸到先进制造业领域，双边贸易争端的产品范围将进一步扩大，摩擦剧烈程度将进一步加深。欧盟贸易委员德古特近期不断强调，中欧贸易紧张局势升级一方面是因为当前中欧经济都处在调整过程中，另一方面也是因为中国企业实力不断上升，其不仅在传统制造业领域能够生产与欧洲竞争的产品，而且一些具备技术含量的、高附加值的产业也在缩小同欧洲的差距。

四是贸易政策调整。从欧盟2010年底公布的新的5年贸易政策看，其对华贸易政策中的保守倾向抬头，竞争和施压的一面比以往更加突出。主要表现在：第一，呼吁修改欧盟贸易法规，声称若不能获得中国对等开放，将把中国排除在欧盟政府采购市场之外。第二，推动机制改革，授权欧委会在未接到企业申诉的情况下也可对某一进口产品主动开展反倾销和反补贴调查。第三，因中国加入世贸组织议定书中有关非市场经济地位条款即将到期，欧盟在对华实施贸易救济措施方面做出两手安排：一方面于2010年对华启动首例反补贴调查，预计今后对中国产品将更加频繁地发起此类措施；另一方面修改其反倾销基本法中有关市场经济待遇的规则，将有关3个月内给予应诉企业市场经济地位的判决延长到7-8个月内完成，以便为对华反倾销调查创造便利的条件。总体而言，欧盟通过调整对华贸易政策，对中国产品实行更多贸易限制措施将成为其保护盟内产业利益的重要手段。

三、中国以法律手段应对欧盟贸易限制情况

加入世界贸易组织后，随着对国际贸易规则理解的逐步加深，中国自2003年开始主动运用规则积极应对来自其他成员的不合理贸易限制，以维护自身利益。根据世界贸易组织统计，截至2012年底，中国虽然在世贸组织框架内累计遭到其他成员的29起诉讼，但也向世贸组织争端解决机制主动提起11起诉讼，并作为第三方参与92项争端的磋商。其中，在主动提起的11起诉讼中，3起的起诉对象为欧盟的不公平贸易措施，分别是欧盟对中国产紧固件反倾销案、对中国产鞋产品反倾销案和欧盟国家可再生能源政策案。从世界贸易组织争端解决机制已终裁的两个案件情况看，中方在中欧紧固件争端中的大多数诉求得到了支持，但在鞋产品贸易争端中，中方获得了部分支持。

欧盟对中国产品实施贸易限制措施，具有代表性的案例有三个，分别是自行车反倾销案、鞋产品反倾销案和紧固件反倾销案。自行车反倾销案是欧盟对中国产品征收反倾销税时间最长的案件，迄今已达19年，而且2012年还启动了反补贴调查，存在过度救济的嫌疑。

鞋产品反倾销案是中国企业通过司法程序挑战欧盟不公平贸易救济措施取得胜利的代表性案件。中国就该案提起的诉讼虽然在世贸组织裁决中获得的支持相对有限，但中国企业运用欧盟内部司法程序向欧盟高等法院挑战该贸易救济调查的不公平、不合理，却获得了意想不到的胜利。在此案的判决中，欧盟高等法院不仅指出欧盟委员会没有给予中国企业公平待遇，而且还裁定其向中国企业退还在实施反倾销措施的6年间所征收的反倾销税款并承担所有诉讼费用。

紧固件反倾销案是中国针对欧盟诉讼在世贸组织获得大多数支持的首个案例。案例情况如下：

中国是世界上最大的螺丝、螺母和螺栓等碳钢紧固件生产国，欧盟是这些产品的主要市场。2007年11月9日，欧盟委员会依据国内产业申请，决定对中国产紧固件发起反倾销调查，调查时间为14个月。2009年1月，欧盟决定对中国碳钢紧固件产品征收26.5%至85%的反倾销税。2009年7月31日，中国将欧盟有关立法及反倾销措施诉诸世贸组织争端解决机制，此案成为中国在世贸组织起诉欧盟的第一案。2010年12月3日，世贸组织专家组发布裁决报告，支持中国在单独税率问题上的全部主张及紧固件反倾销措施方面的部分主张。2011年3月25日，欧方提出上诉。3月30日，中方就未获专家组支持的问题另行提出上诉。2011年7月15日，世界贸易组织争端解决机制上诉机构作出最终判决：一是裁定《欧盟反倾销基本条例》有关单独税率的规定违反WTO反倾销协定，称欧盟27国的反倾销关税计算法则违背贸易的公平性，因为它把中国作为一个单独的出口商看待，而不是把企业作为单独的贸易商看待。根据世贸组织反倾销协定，反倾销关税的征收对象必须是某个企业，而不是某个国家。上诉机构同时认为，欧盟关于中国市场经济地位的五条标准是无效的，因为其将中国作为一个非市场经济体看待的做法带有歧视性。二是上诉机构推翻专家组的部分裁决，支持中方的立场，裁定欧盟针对中国螺丝、螺母、螺栓等碳钢紧固件实施的反倾销措施在国内产业认定、正常价值和出口价格的公平比较等方面也违反了世贸组织规则。三是要求欧盟在14个月零2周的时间内执行上述判决和建议。为此，欧盟在2012年10月12日的截至日之前完成了对其《反倾销条例》第9（5）条就有关单独税率规定的修正，同时就中国产紧固件企业的单独税率问题启动复审。中国在世贸组织就中欧紧固件反倾销争端诉讼中取得胜利的意义还在于，欧盟存在撤销对中国产紧固件的反倾销措施或降低税率的可能性，以及有可能重新复审其他52项仍在生效的反倾销措施，当然这有赖于双方之间的进一步磋商。

四、应对欧盟对华贸易限制措施的对策建议

第一，应清醒认识欧盟对华贸易限制的客观形势。基于前述导致欧盟对华贸易限制的诸多因素短期内难以发生根本改变，在政策取向从“自由贸易”向所谓“公平贸易”转变的大背景下，中欧贸易摩擦频发的局面在可以预见的较长时期内都将存在。这种摩擦的激化一方面可以表现为案件数量的增多和案件金额的上升，如2010年欧盟对中国无线数据卡发起的贸易救济调查涉及金额高达40亿美元，2012年欧盟对中国产太阳能电池发起的贸易救济调查涉及金额超过200亿美元，不断刷新涉案金额记录；另一方面也可表现为贸易限制措施的多样化，尤其是在中国加入世贸组织议定书有关非市场经济地位的条款即将到期失效的情况下，反补贴有可能成为欧盟对中国产品实施贸易保护的主要手段。对此，我们应该有清醒的认识。

第二，中欧应就易引发贸易摩擦的政策加强协调。一方面，中方应通过高层互访和现有各层次双边经贸机制强化对欧盟有关贸易限制措施的交涉；另一方面也应看到，中欧贸易摩擦的本质虽在于双方产业竞争性的加剧，但同时也与相关政策层面存在的问题有较大关系。如当前欧盟比较关注中国的政府采购市场开放、出口补贴和市场准入等问题，而中国则比较关注市场经济地位、欧盟对华军售及出口管制等问题。双方需要在彼此关心的问题上加强协调，建立良好的沟通与互信，努力从政策层面消除引发贸易摩擦的诱因。

表2 1995-2011年全球主要国家反倾销发起与遭受调查案件数量比较

第三，企业应有效利用国际贸易规则保护自身利益。近年来，除通过积极诉诸世贸组织争端解决机制应对来自其他经济体的不公平贸易限制外，中国在根据国内产业申请发起贸易救济调查方面也取得了长足进展。根据世界贸易组织统计，1995年至 2011年底，中国共发起191起反倾销调查，在其统计的全部46个经济体中位列第8，其中加入世贸组织以后的10年间有161起。但是考虑中国进出口贸易规模，将欧盟对各经济体发起调查案件数量与中国在国外遭受调查案件数量情况进行比较分析，可以发现，中国企业在利用国际贸易规则保护国内市场和自身利益方面还做得远远不够。对此，中国政府、中介机构和企业还有很多工作可以做。

第四，加强产业合作以加强利益捆绑、化解摩擦。可通过引导相关行业“走出去”和“引进来”，积极推进双方企业在贸易摩擦多发领域开展战略合作，实现利益共享。例如2011年初，在双方涉案企业达成合作及和解协议后，欧盟撤销了对中国产无线数据卡的反倾销、反补贴和保障措施调查，这对双方都具有较强的参考作用。同时，欧盟虽实行统一的贸易政策，但因各成员国产业发展水平不同，诉求也各不相同。例如，包括上述5大产业在内的传统制造业虽然在欧盟多数成员国已经没落，但在西班牙、意大利、希腊和波兰等西南欧和东欧国家经济中仍占有一定比重，吸纳了大量就业。欧债危机爆发后，上述国家经济低迷、失业问题严重，国内要求实施贸易保护、限制外国产品进口的呼声进一步增大。因而中欧在推进有关产业领域的合作中，需要考虑欧盟不同区域的发展水平，以增进合作的有效性。