地方税体系如何破题

文│贾康 财政部科学研究所所长

房产税是重点

解决中国地方税体系不成型的问题迫在眉睫，在坚持分税制改革方向下，必须想方设法完善地方税体系，包括房产税、资源税、环境税等。未来地方税体系的构建，一个重点是资源税，既可以与基础资源、能源产品的价格机制改革相配套，又有助于欠发达但资源富集地区构建稳定的支柱财源；另一个支柱是目前在重庆、上海试点的房产税，按照国际经验，这个税制的建设势在必行，并有望在将来给地方政府提供稳定的、可预期的税收支柱。

工商业发达区域地方税大宗稳定的收入支柱首推房产税，它还可以使地方政府内在地形成一种物质利益的合理引导：地方政府只要专心致志优化本地投资环境，提升本地公共服务水平，其财源建设就可以随着政府职能的履行越来越壮大。这种与市场经济导向内洽的机制，也就是房产税可以发挥出的最主要的正面效应，并会进一步支撑整个配套改革。

可以说，作为地方税体系的重要组成部分，称为房产税的不动产税制改革势在必行。改革的基本思路是：将原房产税、城市房地产税、土地使用税、土地增值税、土地出让金等多项税费整合，理顺协调配套关系，住房保有环节后收取房产税。

通过改革和完善已有税种以及开征某些新税种，来填补目前地方主力税种的缺位，把地方税真正建立成一个流转税、所得税、财产税和资源税等合理搭配的税收体系，既能给地方政府开辟新的财源，又能与中国经济转型和结构调整结合起来，促进我们的体制机制焕发出新的活力。

地方税体系不成型

与对房地产市场的调控作用相比，房产税更大的影响在于形成地方、特别是省以下的市县级财政的可持续收入来源，以帮助地方在城镇化过程中贯彻发展战略、可持续发展。目前，中国地方税体系不成型。

自1994年与市场经济配套的分税制为基础的分级财政框架建立以来，对分税制的抨击不绝于耳，里面有很多认识误区，对于实际操作中出现的许多现象，如基层财政困难和“土地财政”问题等，把问题都归咎在分税制上面，其实是打板子打错了地方。因为问题在于省以下体制的实际状况是迟迟未能进入分税制状态，它还是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩非常浓厚的分成制或包干制。现在人们所抨击的地方土地财政、隐性负债、短期行为、政府职能扭曲等等的发生，实际上都是我们过去就知道会发生很多弊病的分成制、包干制的实际情况带来的。省以下各级财政之间迟迟不能进入分税制状态，简单分析起来有几个原因。首先就是我们的财政层级太多，税分不清楚，除了中央级，省以下还有四个层级，总共至多能有二十几种税，难以形成相对清晰稳定的五层级分税制。其次，在这种混沌状态里面，地方政府没有成型的地方税体系，除了营业税以外没有大宗稳定的主体税源，而地方税如果没有支柱税种的话，往往就要搞出很多隐性负债，另外必然要看重土地批租，在土地招拍挂中追求高地价，在自己任期之内把土地交易环节的收入一次性拿足来支持其政绩追求。

科学设计税收制度和政策迫在眉睫，急需明确该税收政策作用范围、调控对象与调节目标之间的关系。“国五条”要求的二手房交易缴纳20%个税引爆全国各地二手房交易，图为2013年3月4日，温州市房屋登记中心大厅内，前来办理房屋产权过户手续的市民挤满了几个办证柜台。

与对房地产市场的调控作用相比，房产税更大的影响在于形成地方、特别是省以下的市县级财政的可持续收入来源。

其实所谓“土地财政”，从正面说其总的逻辑框架就是，搞城市化就必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租就必须采取有偿形式，这个大方向应该肯定。但是由于没有地方税体系和配套的阳光融资制度，必然容易激发地方政府“做高”地价的冲动。如果地方有了保有环节的税收，有了其他的融资条件，市场参与者的预期就改变了，土地批租环节也不会动不动就疯争地王。

制度设计

另外还要谈一下税制存在设计的可能空间与必要性。它既伴随着正确设计方案可能产生的正面效应的牵引和激励，亦潜伏着不当设计方案可能产生的负面效应的风险和危害因素。任何税制改革的决策主体，都必须面对税制可塑性，接受税改方案水准和实际结果的历史检验。

税收要达到预期目标和发挥其调节作用，有诸多前提条件。一是税收制度或政策的合理性。要求税收的调控对象（相关经济主体）应能够对税收政策调整具有相应的行为反应。二是税收传导机制健全。在很多情况下，税收政策并不是直接对调控对象产生作用的，而是通过一定的传导机制将税收政策与调控对象之间联系起来。如果传导机制中的任何一个环节出现了问题，都有可能使税收政策的调控目的落空。三是税收征管状况和水平。税收制度或税收政策的实施实际上也就是税收征管的过程，一个设计完善的税制或税收政策，如果没有有效的税收征管作为保障，理论上再好，在实践中也会难以实施。因此，税收调控作用的发挥还依赖于税收征管的有效性。除了上述条件外，税收调控作用的发挥还需要有其他一些外部条件与环境。

从我国目前情况来看，为有效发挥税收的调节作用，需要完善以下相关条件：

加快完善市场机制。税收调控作用的发挥，在很大程度上依赖于价格、供求、竞争等市场机制作为传导机制来实现，完善的市场机制，包括价格机制、市场公平竞争环境等都是税收政策发挥作用的重要基础。为此，需要加快社会主义市场经济的建设，理顺资源类产品价格关系，完善重要商品、服务、要素价格形成机制，健全土地、资本、劳动力、技术、信息等要素市场，使各类要素价格真正反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本，发挥市场在资源配置中的基础性作用。

科学设计税收制度和政策。在制订和出台一项税收政策并通过税收政策来实现特殊调节目的时，需科学进行设计。一是明确该税收政策作用范围、调控对象与调节目标之间的关系。税收政策调节范围应能够覆盖调节目标，调控对象也应与调控目标之间有着密切的联系，才能影响到调控对象的行为；二是了解和掌握纳税人和相关群体的行为反应，并力求使之做出符合政策意图的行为反应；三是合理设计税率水平和调控力度。一般而言，税率水平越高或优惠力度越大，调控力度越大。但税率水平或优惠力度也有一定的限制，过高的税率可能导致纳税人的反对，过大的优惠力度会明显影响财政收入；四是税收政策设计时注意该政策与其他税收政策、经济政策之间的相互影响，尽可能地协调好政策之间的关系，避免政策制订出现偏差。

正确把握政策出台时机。税收政策作用的有效发挥，也与其出台时机有非常重要的联系。恰当的时机可以最大限度地发挥税收政策的作用，政策出台过早或过晚，都可能会影响政策效果。税收政策出台过早，其可能缺乏直接对应的调控目标和作用的基础。税收政策出台过晚，在政策存在时滞的情况下，则可能减弱作用发挥。甚至在不合适的时机出台税收政策，还会遭受社会的过大阻力。

提高税收征管能力和水平。税收政策的效果受到税收征管能力和水平的约束，税收征管能力和水平应能够保证税收政策的正确、有效执行。为此，需要在优化纳税人服务的基础上，继续完善现行税收征管模式，加强税收征管信息化建设，提高税收征管能力和水平，降低税收成本。