用制度的笼子“关住”权力腐败

□叶清华

习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。这一重要论述，深刻揭示了制约监督权力的基本路径，凸显了制度建设在规范权力运行、防治腐败中的根本作用，对建设廉洁政治具有重要的指导意义。笔者认为，把权力关进制度的笼子里，关键是要规范权力的运行，划清权力的界限，保障权力运行的透明，强化对权力的监督，切实保证权力为民所用。

规范和制约权力的运行。腐败产生于权力本身而且与权力的限制程度有关。对权力的限制越少，产生腐败的可能性就越大。因此，为防止腐败的发生，必须规范和制约权力，减少行政权力对相对人权益的侵害。一是严格限制和规范行政权，包括行政许可权、行政处罚权、行政强制权、行政收费权、行政确认权等。对这些权力应制定统一的法律加以调整，堵塞任何可能产生腐败的制度漏洞，使行政机关享有自由裁量权减少到最小范围。二是转变政府职能，使其真正成为服务型政府。政府的行政权应当从其原本不应介入的社会领域全面退出，让监控社会下的政府承担越来越多的公共管理职能及服务职能。当前，应以减少审批事项为重点，推进政府职能转变，处理好政府和市场的关系、政府和社会的关系，把政府从对经济的微观管理中解放出来，从政府自身管不了、管不好、也不该管的事务中解脱出来，不当运动员，当好裁判员。

划清行政权力的界限。腐败产生的另一个重要原因是行政权力与其他性质的权力之间，以及不同领域、不同层次的行政权力之间界限不清晰。在中央和地方关系上，地方立法中过多体现了地方的利益。地方立法和中央之间的职能和立法权限关系缺乏清晰的界限，政府权力和非政府权力的边界划不清，客观上也为地方自行立法谋取本地利益创造了客观条件。地方通过立法出现了一些行政许可实现行业垄断、超越国家法律授权范围扩充职权、随意创设权利义务规范等现象。在行政执法领域，行政机关为了追求利益，往往争相对某一项行使管辖权，既降低行政效率，损害相对人的权益，又容易滋生腐败。因此，要加强行政组织法的研究，修改和完善行政组织法，合理分配不同层级的行政机关之间以及同一层级不同管辖领域的行政机关之间的行政权力，合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，避免行政权力的重复和滥用。在为权力编织笼子的过程中，既要传承过去已有的好经验，也要借鉴国外一些好做法，科学合理设置政府机构，核定人员编制，实现政府职能、机构和编制的法定化。

保障权力运行的透明。由于腐败往往发生在行政权力的行使过程中，绝对的权力产生绝对的腐败，因此权力必须在阳光下运行。长期以来，由于我国法律很少规范行政机关公开文件、权力内容等义务，逐渐形成了“内部行政”的习惯，客观上为行政机关工作人员贪赃枉法提供了条件。为了消除腐败，要增强行政的透明度。国家应出台《政务公开法》等，要求行政机关向社会和相对人群公开除机密以外的文件，接受社会监督。要建立财产申报制度，公开公务员的收入等，保证公务员处在社会监督之下。具体来说，就是国家将法律规定的保密事项以外的行政事务和社会公共事务等，通过一定的形式向社会公开，使人民群众在了解政府事务真实情况的基础上，参与决策和管理，实施有效的监督。党务、政务公开对发展民主政治，保障公民权利，监督政府机关依法行政，建设廉洁、高效、勤政政府都具有十分重要意义。可见，政务公开不仅能保证人民群众参与管理国家事务和社会事务，还能让权力在阳光下运行，从源头上预防腐败。当前的重点，就是扎实抓好“开展依托电子政务平台加强县（市）政府政务公开和政务服务试点工作”，最终依托电子政务公共服务平台，彻底解决政务公开不够规范问题。

强化对权力运行的监督。剖析大量的腐败案件表明，造成腐败的系统性原因是权力得不到有效约束，内部监督队伍缺乏横向监督权，外部监督机制又相当薄弱。要在行政机关内部设立机构对行政机关及其人员进行监督，有效解决行政监督信息不对称而导致的外部难以克服的“行政黑箱”问题。强化对权力运行的监督，对行政机关的监督包括纪检监察、人大、政协的监督，以及司法，社会、舆论、行政系统内部的监督。要充分发挥纪检监察人员的专业性、技术性的特点，找出问题的症结，对症下药，避免监督“盲区”的出现，促进依法行政。要创新层级监督机制，强化上级行政机关对下级行机关的监督。上级行政机关要建立健全经常性的监督制度，探索层级监督的新方式，加强对下级行政机关具体行为的监督。