提升我国大学章程效力之对策

杨春生　马培培

摘要：在国外被称为大学“宪章”的大学章程在我国大学管理中发挥的效力却微乎其微，甚至被“束之高阁”。文章从完善大学章程相关法律的角度提出提升我国大学章程效力的三大对策：明确大学章程的法律性质；明确大学章程的对人效力；明确高校办学自主权。

关键词：大学章程；效力；对策

中图分类号：G710 文献标志码：A 文章编号：1009-4156（2013）07-004-02

国家需要依法治国，高校需要依法治校。已经经历历史洗礼的大学章程，在国外被认为是高等学校设立的规范基础，是具有法律效力的规范性文件，其效力高于高等学校一般规章。当前，我国大学章程是否具有法律效力呢？从现状看并非如此。迄今为止，我国只有少数大学制定了章程，多数高校还在探索之中。有些高校虽然从表面上看已经率先制定了大学章程，但这些高校却面临一个更为棘手和关键的问题：在国外被称为大学“宪章”的大学章程在我国大学管理中发挥的效力却微乎其微，甚至被“束之高阁”。

一、明确大学章程的法律性质

虽然在学术界对于大学章程是高校“宪法”的呼声甚高，但实际上在我国并未明确大学章程的性质，本文综合多国的典型案例对章程性质归纳出以下两种观点：

（一）组织性契约

大学章程是一种契约。契约是民法中的术语，至今没有公认的定义，但相同的是以当事人的“意思表示”为核心来界定契约范畴的，也都认为契约表征了一定的社会关系。大学章程是学校举办者之间一致的意思表示，并表征了学校组成者之间的关系。

大学章程更是一种组织性契约。组织性契约指当事人以成立某种组织为目的。大学章程之所以被称为组织性契约，原因有三个：首先，大学作为团体性的组织，是自然人的群体存在，是“团体人”，有团体意志和团体行为。其次，从章程的制定过程来看，是在汲取校内员工、学校管理者、投资者等多方意见的基础上完成的，它代表全体大学举办者、管理者和参与者的共同观点，并且对这些人有共同的约束力。再次，从章程内容来看，它涉及学校组成者的关系，如学校管理者与学校举办者之间的关系、大学投资人与学校组织的关系、学校中教师和学生的关系等等，还涉及学校的机构设置和运行机制等内部关系。可见，大学章程符合组织性契约的定义要素。

（二）自治法

大学章程是大学自治权的体现，其依据来源于大学章程的前身——特许状。在欧洲中世纪，罗马教皇或者国王给当时的大学颁发“特许状”，特许状明确了大学具有开设课程、招收学生、聘请教师等诸多特权，为大学自治提供了最原始的制度保障。同时，特许状颁发机构的权威性保证了特许状的法律效力，使特许状成为大学得以成立、存在和运行的法律基础。严格说来，虽然特许状还不能称之为“大学章程”，但特许状作为殖民地时期学院取得合法自治权力之载体，在实际上已经勾勒出了现代大学制度的基本轮廓，这在形式和内容上都可以说是大学章程的雏形。特许状为“大学章程”成为大学的自治法奠定了历史基础。

另外，大学章程与自治法规等法律规范有着天然的近似。在对社会关系的调整机制方面，二者均表现为权利义务的双向调整；在形式方面，二者均表现为条、款、项组合而成的结构形式和书面形式，并且都具有明确性和对外公开性，即以一定形式向社会公开，以便利害关系人知悉和指导自己的行为。

尽管上述两种观点对大学章程性质的认识不尽相同，但可以确定的是，大学章程应被赋予法律地位和法律性质。那么：大学章程的法律性质如何确立呢？最行之有效的途径即为完善大学章程的相关上位法，明确大学章程的法律性质，给予大学章程合法的地位。如在我国的《教育法》、《高等教育法》等法规中明确指出：“大学章程是大学的宪章，高校应严格依据大学章程的规定办学。”

二、明确大学章程的对人效力

我国大学章程效力的困境在于大学章程怎样才能对非章程制定者，如大学法人、校长、教师、学生等相关主体具有法律约束力？

如果按照“暂行办法”规定，章程由高校来起草，最后报主管部门核准，那么，举办者并非协议方，这样的章程即使明确举办者的权利义务，对举办者也没有产生法律效力。因此，作为章程的制定主体—一大学也认为明确举办者与校方关系只是一种被“束之高阁”的摆设，并无实质意义。高校的章程要想具备约束高校制定者等非协议方的效力，就必须明确大学章程产生效力的对象，正如有学者提出，应在我国《高等教育法》中补充规定：“大学章程对大学法人、举办者、主管部门、校长等高层管理人员、教职工、学生均具有约束力。”除此之外，在《高等教育法》等相关高等教育上位法中明确诸如“大学章程的法律地位和法律效力”、“违反包括公立大学在内的高等学校章程责任等问题”也是保障大学章程法律地位和效力的关键。

据此，笔者认为，我国《高等教育法》当中应当做如下规定：“大学章程对大学法人、举办者、主管部门、校长等高层管理人员、教职工、学生均具有约束力，规定高校及师生代表就侵犯大学章程的行为具有提起申诉与诉讼的权利。”通过法律的直接规定来赋予大学章程约束非协议主体的效力，既是民法原理的逻辑要求，也是解决大学章程效力之困的现实需要。

三、明确高校办学自主权

我国的大学章程为什么在涉及举办者与校方关系时“避而不谈”呢？究其原因，不是没有意识到它的重要性，而是我国高等教育管理体制的传统所致。由于政治和经济的历史原因，我国高等教育管理体制是集权式管理，政府部门严格管控高等学校的办学方针、政策以及高校行政、教学等具体事务。在这样的管理体制下，我国高校无论是从民事主体方面还是行政主体方面均无任何法人地位可言，以学术自由而著称的大学在我国长期以来成为政府管理权控制下的类似政府部门的机构。虽然政府不断给高校扩大权限，给高校独立办学的空间，并在最新出台的《高等学校章程制定暂行办法》中明确提出：“高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”但由于长期的惯性使高校的管理者在观念上没有习惯如何用章程的形式在法律框架内将自己的意志体现出来，并以章程维护自身的合法权益。因此，只有继续深化高校管理体制改革，彻底转变大学管理者的观念，才能使大学章程具有行使效力的前提条件。

解决高校举办方即政府对高校的管理与高校自主办学之间的矛盾，是提高大学章程效力的核心问题。而从相关法律中进一步落实高校自主办学权，明确高校举办者与高校的关系是最行之有效的办法。我国《高等教育法》已确立了高校的独立办学主体身份，从法律层面区分了高校的办学者身份与政府的上层管理者身份，并明确规定了高校办学自主权的基本内容，即招生权、学科专业设置权、教育教学权、科研权、境外高校交流合作权、内部机构设置权、人事管理权、财产管理权。尽管如此，我国仍缺乏关于高校办学自主权的一般性条款，且对政府、高校的约束性立法不健全，致使高校办学自主权不能有效行使。因此，作为体现高校自主办学助力器的“大学章程”也无法发挥其应有的功效。《高等教育法》应设立高校办学自主权一般性条款，并就其权力行使的基本原则、方式、程序和限制范围等进行规范，可以明确高校依据大学章程自主办学；同时从一定程度上和一定范围内限制大学举办方的相关管理权，规定政府基于公共利益和法律规定，才可以对办学自主权进行限制，非经法律明确授权，政府不能限制高校办学自主权等等条例。

综上所述，无论何种对策，均可以看出大学章程的制定和修订以及它的执行本身并不是大学章程效力的真正关键环节，而通过完善相关上位法等对策为大学章程提供效力保障才是众矢之的。因为，就法的效力位阶而言，法可分为三类，即上位法、下位法和同位法。就法律效力大小而言，效力大的为上位法，它之下生效的为下位法。比如说宪法和其他法律部门的关系，宪法就是上位法，其他法律都是依据宪法制定的。国外大学章程受到政府和社会的尊重，其大学章程之所以有很高的法律效力，关键因素就是国外大学章程从渊源上可以追溯到国家法律、州法律，这些上位法保障了大学章程的效力。因此，完善高等教育上位法可以为提升大学章程效力做出最有效的保障。