土地一级开发项目规划编制管理模式初探——基于苏通科技产业园实践研究

徐丹丹， 徐 敏

(中新苏通科技产业园(南通)开发有限公司，江苏 南通 226000)

1 苏通园区开发概况

苏通科技产业园位于南通市南端，是苏通大桥江北第一站，江苏省沿江、沿海发展的交汇点，规划面积50.68平方公里。

从2009年园区启动以来，一期9.59平方公里基础设施已全部建设完成，二期项目正逐步开展，功能配套设施在完善当中；园区2011年荣获“江苏省建筑节能和绿色建筑示范区”称号；2012年12月中国、奥地利两国生态技术合作平台“中奥苏通生态园”落户于此；2013年5月国际生态环境与城市发展高峰论坛在苏通园区如期举行。园区已成为国内乃至国际高科技、生态型企业的投资热点。

在苏通园区建设的过程中，我们发现规划编制管理人员对该类项目缺乏系统规划编制意识，对规划项目的管理缺乏理论基础及实践经验，造成规划编制项目不合理，编制项目及编制时间上缺乏科学统筹，项目管理混乱，导致规划成果不能很好指导开发建设。

作为苏通科技产业园土地一级开发主体，中新苏通公司整理四年来的开发得失，以构建园区规划管理模式标准化体系为契机，着手研究以标准体系为基本框架，整合规划编制体系管理、工程设计管理、项目管理的管理模式，形成苏通园区特色的规划编制管理模式。

2 规划编制管理理念的理论基础

作为土地一级开发项目的设计管理部门，规划编制的系统梳理、规划编制任务的准确下达、设计项目的科学管理都是重要的工作内容，运用科学的管理方法才能确保战略目标的实现，提高开发效益，实现项目的可持续发展。

2.1 设计管理

设计管理指设计工作中的管理，是设计学与管理学的交叉学科。作为设计管理者，工作重点在于搭建合适的设计管理构架，促进设计管理的高效、合理运行。在土地一级开发项目中，设计管理主要涵盖项目规划总体策划、规划及设计任务组织、设计项目全面管理三个方面。

2.2 PDCA循环改进理念

PDCA管理法中P(Plan)表示计划目标、方针、活动计划；D(Do)代表实施、执行；C(Check)表示检查实施效果，找出问题；A(Action)代表行动改进。对于成功的经验可加以肯定与提高，对失误的地方进行总结，并放至下一个PDCA循环中进行改进，规划编制各阶段成果在一轮又一轮的循环中得到改进与完善。

2.3 标准化理念

作为城市土地一级开发主体，构建规划编制管理标准体系便于科学管理及成功经验的复制。在规划编制管理方面的标准化管理涵盖两个方面，即技术标准和管理标准。技术标准重在构建规划编制体系，明确规划编制内容及要求。管理标准重在规划编制管理中的质量控制、进度控制。

2.4 动态管理理念

规划编制体系与内容随项目特征及开发时间不同而需动态调整，随着国家相关法律法规的修订，以及社会、经济、环保方面需求也需不断更新。当外部环境与项目内部环境发生变化时，规划编制体系及内容也需及时修订、调整、补充和完善，以科学指导项目的开发建设。

3 规划编制的标准化模式

中新苏通公司经过四年的建设实践，从规划编制体系梳理、规划编制内容整合、规划编制方式优化3个方面进行了整理与创新，从技术方面建立了具有易于操作、科学控制、鼓励创新特色的标准化模式。

3.1 规划编制体系梳理

土地一级开发的目标是在上位规划的基础上，在城市建设用地或农用地等土地上，通过市政基础设施及社会公用设施的建设，使区域范围内的土地达到“七通一平”或“九通一平”[1]，将“生地”变成“熟地”，让土地能够达到进入二级市场的要求。

苏通科技产业园是具有完整功能的城市新区，其土地一级开发涵盖城市规划编制及基础设施开发建设。该类城市规划往往在城市总体规划及分区规划指导下进行，多为城市新区，体系相对完整，往往在战略层面对经济、生态方面，在控规层面对城市设计、基础设施方面进行专题研究。

基于苏通园区开发实践经验，对该类规划编制体系梳理如图1。

3.2 规划编制内容整合

作为下达任务书、指导规划编制单位开展城市规划的依据，需对规划编制主要技术要素进行归纳，引用国家最新法律法规或权威描述，结合项目所在地的规章，定期更新，以指导相似项目规划管理人员的规划编制、组织、控制工作，确保以明确的方向指导设计单位编制相关规划。

图1 土地一级开发项目规划编制体系整合图

3.3 编制管理方式优化

在充分考虑经济、社会、环境等要素，根据相关法律法规编制的规划成果，即使考虑尽量科学全面，也毕竟是假设和预测的结果，在实际实施过程中往往与原先编制目标有偏差。对于刚性的规划成果，需要有柔性的持续改进方法来完善管理系统，柔性PDCA循环改进方法能够缓解上述问题。

在土地一级开发项目中，因为开发建设时间有限，战略规划目标确定后，同层面的专项规划、下一层面的控制性规划、局部基础设施建设，甚至土地出让工作纷纷展开，并不会完全按照从宏观到微观的开发时序执行。这就需要采用PDCA循环理念，对各层面规划成果持续评估与改进，而PDCA循环的速度需根据体系内的不同系统而确定，如图2。

4 项目管理的标准化模式

4.1 质量管理

在前期工作中，需将项目背景等相关资料明确而概括的阐述，并提出业主方的要求及想法，在技术及管理重点对设计单位进行定量的要求。根据不同的项目特征选择适合的规划编制单位。

进入设计阶段后，需在关键节点对设计质量进行把控，组织评审组对阶段性成果进行评审，并提出改进意见。

表1 土地一级开发项目规划编制技术要点

图2 规划编制PDCA循环改进示意图

4.2 进度管理

首先需根据总体需求及项目特征制订规划编制计划，在时间控制点确定的前提下确保重要规划的顺利开展，充分考虑各专业规划的衔接，为规划的资料搜集、中间汇报、规划调整预留充足的时间。

合理确定时间控制点也是进度管理的关键。根据设计内容，设置关键里程碑、控制点，合理安排中间评审及技术沟通会，在上述关键节点处审核规划编制深度、质量的同时，也是对设计任务的阶段性检查。

土地一级开发的规划编制工作是一项系统工程，运用 WBS(Work Breakdown Structure)分解，即项目结构分解方法，将该系统分为多个子系统，在每个子系统中选择一家单位作为总体设计单位，协调业主对相关项目的技术管理，从而保障设计进度。

完备的设计合同也是确保进度的关键。进度计划及其保障措施、与设计费挂钩的支付方案、设计团队的结构及管理方式等都需在合同中明确以保障设计的顺利开展。

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4.3 苏通模式

在不断实践、总结、并持续改进的努力下，中新苏通公司从对设计单位的选择、规划评审、设计进度控制、设计质量控制等方面进行深入研究与整理，期望提出一种高效、灵活、便于复制的土地一级开发项目规划编制管理标准化模式，其基本运行框架及模式如表2。

5 结语

探索土地一级开发项目规划编制管理模式，对土地一级开发全局的部署有重要意义和作用。充分发挥业主方规划管理者的专业特长及管理作用，根据项目特征对规划编制系统进行系统梳理，按照科学的方法对规划编制进行管理。业主方规划管理者需建立沟通协调平台，调动规划编制单位积极性，与实践相结合，在计划、实践、评估、改善的循环中持续改进，提高各层面规划的科学性。笔者对土地一级开发项目中的规划编制管理模式提出初步探索，希望对类似项目的前期研究提供一定的参考作用。

[1]姚进,孙珺.土地一级开发模式及策略[J].合作经济与科技,2011,23:11-12.

[2]赵艳莉,郑声轩.张卓如.从战略规划与总体规划关系探讨两者技术改革[J].城市规划,2012,36(8):88.

[3]郝天文.市政工程专项规划编制几点问题的探讨[J].城市规划,2008,32(9):84.

[4]齐峰,冒晨.贯彻城乡规划法推进基础设施专项规划制定[J].城市规划,2009,33(7):22.