*人民调解制度发展研究

■周 琰 (司法部司法研究所副研究员)

人民调解制度是一项具有中国特色的、具有深厚中华民族传统文化内涵的法律制度，是我国人民独创的化解矛盾、消除纷争的非诉讼纠纷解决方式，被誉为“东方一枝花”，是曾经的“东方经验”。随着社会经济的发展变化，人民调解制度也经历了勃兴、发展壮大、日益势微再到改革创新的历史过程。

一、传统人民调解制度解决纠纷功能的逐步弱化

人民调解在解决民事纠纷中一直起着重要的作用，但是，改革开放以来至本世纪初，人民调解的职能活动存在三个趋势:一是人民调解组织和调解民间纠纷数量呈下降趋势，1990-2004年间，调解民间纠纷数量呈逐年下降的趋势，平均每年递减3.6%;二是人民调解在纠纷解决中比例下降，尤其相比诉讼而言，下降趋势十分显著，人民调解委员会受理的纠纷总数与人民法院受理的一审民事案件的总数，已由上世纪80年代初的17∶1下降为本世纪初的1∶1，第一道防线的人民调解已经动摇，大量的案件涌入法院，司法机关需要更多地直接面对矛盾的冲击;三是人民调解纠纷化解的效果也有下降趋势，很多纠纷无法通过人民调解达成和解。

图1 1981-2011年人民调解员数量变化 (人)

人民调解制度解决纠纷功能逐步弱化的原因是什么?在改革开放以来的历史时期，调解员人均办理案件量呈下降趋势，甚至在一些年份中，有一半的调解员无案可办。这说明，人民调解解纷功能的弱化，原因不在于纠纷解决的“供给”方面，而在于社会需求方面。换言之，是由于人们更不愿意将纠纷提交调解员调解的缘故，结合民事诉讼案件的增长趋势来看，是更多的案件选择了诉讼解决。而之所以出现这种变化，主要原因在于改革开放以来社会各个领域广泛而深刻的变革。归结起来，这种深刻的社会变革主要有三个方面:

首先，社会的基本秩序发生了深刻的变化。在改革开放以前，我国社会的基本秩序具有两个特点，一是人们基本上是分属于不同的单位或者集体的——非农业人口属于一个单位，农业人口属于一个集体。人们和单位或集体的关系，不是简单的具有契约性质的劳资关系，而是混有行政、劳动、身份归属等多种性质关系，单位或者集体拥有多方面资源可以用来对个人进行控制。二是社会缺少流动性，包括职业的流动性和地域的流动性。缺乏流动性导致两个后果，一是加强了单位或集体对个人的控制能力，二是强化了单位或者集体成员之间的横向联系，增进了单位或者集体成员对共同体的文化和纪律的认同感①参见李汉林:《中国单位社会——议论、思考与研究》，上海人民出版社2004年版。。然而，改革开放的方向，是对这种秩序的全面反动:(1)在农村，家庭通过承包成了独立的经济体，集体组织对个人的控制能力减弱;(2)在城市，个人和单位之间的逐步演变成单纯雇佣性质的契约关系，单位的身份色彩逐步淡化，甚至出现没有单位的个体户;(3)整个社会流动起来了，大量的农民离土又离乡，流动到一个陌生的社区成为“农民工”，城市职员从一个单位到另一个单位的“跳槽”十分容易，因为经商、务工、上学、旅游等原因，人们频繁而快速地在地区之间流动;(4)快速的流动形成了陌生人社会，相互交往的人们之间缺乏信任，缺乏感情，缺乏共同理解和接受的文化和纪律。

这种变化对解纷方式产生了最为深刻的、最为根本的影响。在改革开放以前的社会秩序中，调解有很多资源可以利用，比如单位和集体的压力，人与人之间的复杂关系的制约，对集体纪律和利益的认同，等等，因此，调解很容易成功，很容易取得效果。但是，当社会秩序发生了上述转变以后，调解实际上成了一个艰难的任务。一方面，集体的权威、单位的控制力衰落了，集体的纪律、共同体的归属感淡化了，因此，促使当事人妥协、让步、顾全大局的压力降低了;另一方面，人和人之间陌生了，关系简单了，人们既不信任对方，也不顾及双方关系的长久维持，都在纠纷中追求单一维度的利益的最大化，于是合意的达成越来越困难。总之，这种社会秩序类型的转变，导致人们或者不愿把纠纷提交给调解人员，或者提交后也很难达成和解。

其次，人民调解制度自身存在的问题。(1)调解范围缩小。1989年《人民调解委员会组织条例》在人民调解范围中去除了1954年《人民调解委员会暂行组织通则》中的轻微刑事案件，并限制其调解法人间的经济纠纷，这实际上也是导致人民调解作用弱化的一种制度性安排。(2)新型的纠纷大量出现，使得人民调解员在知识、权威等方面均无力胜任。无力胜任的原因在于两个方面，一是社会关系急剧变化，许多纠纷的处理需要以新的、不断变化的观念和规则为依据;二是社会出现所谓“法律化”(Legalization)的趋势或者后果，越来越多的社会关系将置于法律的调整之下，使得纠纷的解决需要更多的法律知识和技术。由于人民调解员的主体是业余性质的、志愿性质的，他们几乎不可能保证知识和观念的及时更新，不可能投入大量的人力和财力学习法律的知识和技术，所以也就不能胜任这些新型的纠纷。相反，诉讼由法官、律师这些专业技术人员来运作，显然他们的优势和能力得到凸现。(3)人民调解协议缺乏法律效力。(4)人民调解经费保障困难。

第三，诉讼渠道和其他非诉讼纠纷解决方式更加通畅。我国当前的司法改革在性质上类似于西方国家“接近司法”运动，改革的结果是无论在案件的受理范围上，在案件的处理手续上，还是在审判的效率上，都使得诉讼方式更为方便快捷。加上诉讼在纠纷解决的知识和权威方面的固有优势，使得诉讼的纠纷解决功能日益强大。与此同时，诉前调解、行政调解、仲裁等其他非诉讼纠纷解决机制也不断发展，相应地，人民调解的解纷功能受到了挤压和挑战。

二、新形势下人民调解制度的改革发展

面对传统人民调解解纷功能的逐步对弱化，人们在寻找症结所在的同时也在积极探索改革的路径。进入21世纪以后，尤其是在党的十六大提出建设社会主义和谐社会的历史大背景下，人民调解制度在司法和政治层面的特殊性和重要性再次受到政府的高度重视，加大了改革的支持和推动力度，出台了一系列法律文件和政策。

表1 人民调解制度的逐步完善

这种政府主导的推动，一是为人民调解制度的发展创造较好的外部环境和政策保障，二是实现了人民调解自身的完善和革新，一定程度上消除了长期制约人民调解发展的制度瓶颈。人民调解制度无论在立法上，还是在实务运行中都发生了重大的变化，主要表现为:

(一)拓展人民调解的范围，逐渐从传统的婚姻家庭、邻里关系、小额债务、轻微侵权等常见、多发的民间纠纷，向土地承包、拆迁安置、环境保护、医患纠纷等社会热点、难点纠纷拓展，2004-2011年间，调解民间纠纷数量实现了稳步提高，2011年增幅为5.8%。

(二)完善人民调解组织形式，加强基层组织建设。除了村民委员会、居民委员会设立人民调解委员会，企业事业单位根据需要设立人民调解委员会之外，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要也可以设立人民调解委员会。在实践中，人民调解委员会形式多样。规范村居企事业单位调委会的设立和组成;扩大人民调解组织范围，乡镇、街道以及社会团体或者其他组织根据需要也可以设立调委会，为多元化发展提供了制度空间。目前全国共有人民调解组织81.1万个，基本实现了多层次、宽领域、全覆盖。

(三)完善人民调解员结构，提高调解人员素质。人民调解员不再局限于村民委员会成员、居民委员会成员及选举产生的公民。人民调解员由人民调解委员会委员和人民调解委员会聘任的人员担任。实务中，不少退休法官、退休检察官、某领域的专家、志愿者被聘为人民调解员，有的地方还出现了人民调解员职业化的现象。不断拓宽调解员选任渠道，丰富选任方式，许多地方还通过政府出资聘请专职人民调解员、建立人民调解志愿者队伍等方式，优化调解员队伍结构，加大培训力度，提高了人民调解员队伍的专业化、社会化程度。

(四)规范人民调解活动，保留传统特色。 《人民调解法》在规范了人民调解的申请程序、调解员的选择和调解方法步骤、当事人的权利义务的同时，也采纳了调解的灵活、适宜原则，保留了人民调解独特性。

(五)明确人民调解协议效力。在传统的人民调解制度中，人民调解协议只具有自治性。现在，人民调解协议具有了合同效力。2002年，最高法出台《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，赋予人民调解协议以民事合同性质。2009年，最高法出台了《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》司法解释，附条件的赋予人民调解协议司法确认和法律强制执行力。2011年，《中华人民共和国人民调解法》进一步明确了人民调解协议在法律上的效力。

(六)确立人民调解与法院诉讼之间的衔接机制。《人民调解法》确立了调解协议的司法确认制度。2011年，最高人民法院又出台《关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》，对人民调解协议司法确认工作作出了具体规定，人民调解协议的效力得到了进一步加强。此外，通过人民调解委员会的诉前调解、法院委托人民调解委员会调解，实现了人民调解与诉讼的对接即“诉调对接”。

(七)加强对人民调解工作的保障。强调了国家和地方政府对人民调解的责任，目前，全国绝大多数省份已将人民调解工作指导经费列入财政预算，很多地区实行人民调解工作“以案定补”、“以奖代补”，根据矛盾纠纷的难易程度、调解效果给予调解员适当的补贴，极大地激发和调动了广大人民调解员的工作积极性。

三、关于人民调解制度的一些思考

人民调解制度经历了否定之否定的历程，如何立足于当前的立法规定和司法实践来进一步完善，使其既能充分发挥便民利民、自治灵活、自主平等的独特优势，又能真实体现公平正义、高效和谐的价值取向。笔者认为应该从以下几个方面来推进:

第一，找准人民调解制度在多元纠纷解决机制中的地位和作用定位。多元化的纠纷解决机制中所追求的是多种解决机制的相互配合，通过多种制度的不同功能和定位应对不同种类的社会纠纷，以使纠纷在合理社会成本范围内得以有效的解决。那么在一个多元化的纠纷解决体系中人民调解制度如何正确的定位，如何充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用是根本性问题。人民调解制度的民间性特征使其成为了纠纷解决的“第一道防线”，使其渗透到百姓生活的各个层面，能通过灵活的方式，实现纠纷的化解。在数量上，其应当成为最大的纠纷“化解户”，在纠纷种类方面，应当以日常纠纷为主。我们需要贯彻人民调解优先原则，充分发挥人民调解在化解社会矛盾纠纷中的基础作用，应当在这个基础上，处理好人民调解与其他纠纷解决方式之间的衔接关系。

第二，推进人民调解与其他纠纷解决方式的衔接，进一步完善衔接工作机制。这涉及到人民调解与其他纠纷解决机制的关系问题。各种纠纷解决机制的主体和功能定位都是不同的，做好衔接和配合，可以优化纠纷解决体制。诸如调解前置、司法确认制度、行政调解及法院诉前告知制度、委托人民调解制度、三大调解联动等衔接机制都需要在实践中进一步检验和完善。

第三，明确人民调解制度的政府责任与社会自治属性。有学者担心，政府推动改革人民调解制度会导致人民调解更加依赖正式的国家权力，而其蕴含的社会自治功能却逐渐被边缘化。这种担心不无道理，但是，国家权力和社会自治不是绝对二元对立的，人民调解制度正是政府和社会共同参与其中的纠纷解决机制，而且政府负有法定责任。那么如何协调人民调解制度改革完善过程中的政府管理与社会自治的关系就至关重要。需要进一步厘清司法行政机关与人民调解组织的指导关系的内涵，理顺不同级别的人民调解组织之间的关系，探索我们在实践中出现的行业调委会、跨区域联合调委会的管理和案件管辖关系等问题。考虑是否可以参照其他行业建立行业协会，防止人民调解的行政化倾向，另一方面也在突破人民调解委员会地域限制的同时最大限度地保留人民调解的自治性。