关于社会管理创新工作中矛盾纠纷排查化解作用发挥的调研报告

■徐呼和 (内蒙古自治区司法厅厅长)

党的十八大提出，加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。必须从维护广大人民根本利益的高度，加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。充分发挥群众参与社会管理的基础作用，正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障渠道。司法行政机关如何在社会管理创新过程中发挥更大作用，是当前各级司法行政机关必须深入研究的重大课题。近年来，内蒙古司法行政机关立足本职，积极探索社会管理创新的体制机制，从矛盾排查化解职能的维度，就充分发挥人民调解工作在维护稳定工作中的“第一道防线”作用，为党委政府化解矛盾、维护稳定、创新社会管理作出积极贡献和有益的尝试。

今年以来，内蒙古司法厅课题组，先后深到巴彦淖尔市、鄂尔多斯市、包头市、兴安盟、呼伦贝尔市5个盟市40多个司法局、司法所、矛盾调处中心等基层单位进行调研，详细了解基层司法行政工作在社会管理创新中的作用，尤其在矛盾纠纷排查调处等方面的工作情况。调研期间，分别召开了由盟市委、行署(政府)和各旗县区、乡镇 (苏木)党政领导，盟市、旗县区司法局和乡镇 (苏木)、街道司法所等有关同志共计140余人参加的12个座谈会，认真听取了有关司法行政工作情况的汇报，面对面地与大家交流了基层司法行政工作取得的成果和经验，认真查找了影响和制约司法行政科学发展的困难和问题，共同探讨了加强社会管理创新，特别是矛盾纠纷排查化解工作如何在社会管理创新中发挥作用，进一步加强和改进基层司法行政工作的意见及对策。

一、内蒙古自治区矛盾纠纷排查化解工作的发展与实践

矛盾纠纷排查化解工作是人民调解的主要任务，也是人民调解的价值所在，我区人民调解工作始终坚持围绕中心、服务大局，充分发挥职能作用，化解矛盾，维护社会稳定，更好地发挥了服务经济社会科学发展，服务改善和保障民生的作用。近年来，内蒙古自治区人民调解工作作为社会管理创新实践的重要内容，人民调解组织不断发展健全，作用发挥越来越凸显，得到了各级党委政府的重视和群众的认可。

一是组织网络健全。各级司法行政机关从面向全社会、有利于加强社会管理的角度，在全区范围内调整充实了工作力量，逐步建立了以人民调解组织为主体，以村委会、街道调委会为核心，以居委会、社区调委会为骨干，以调解员、信息员为触角，以行业性、专业性调委会为辐射的人民调解组织网络，在盟市、旗县、乡镇 (苏木)、村 (居)委会建立四级调解组织。目前，全区有人民调解委员会16768个，其中:苏木乡镇 (街道)调解委员会991个，嘎查村 (居)调解委员会13314个，人民调解员88666名，人民调解组织实现了多层次、宽领域、立体化、全覆盖。

二是调处工作常态。2011年全区人民调解组织调解各类矛盾纠纷168035件，调解成功158051件，成功率达到95.8%，防止群体性上访2285件，防止群体性械斗682件，防止民间纠纷转化为刑事案件1681件。近年来，各级各类人民调解组织一年一个主题的开展矛盾纠纷排查化解工作，突出重点时段、重要节庆、重要会议的排查调处，2012年自治区党委部署开展的“三个攻坚战”和“三项工程”中，矛盾纠纷排查化解攻坚战就是由自治区司法厅作为牵头单位开展的，矛盾纠纷排查化解工作实现了制度化、常态化，基本做到了“小纠纷不出嘎查村 (社区)、大纠纷不出苏木乡镇 (街道)、疑难纠纷不出旗县区”的工作目标。

三是调处载体多样。全区各旗县普遍建立了公调对接、诉调对接、检调对接、访调对接的运行机制，切实提高矛盾纠纷化解水平。“公调对接”，实行旗县区人民调解协调指挥中心与旗县区公安局，苏木乡镇(街道)人民调解委员会与派出所等不同层面的对接。苏木乡镇 (街道)一级主要采取三种模式进行对接:一是“驻所制”，由各级调解组织选派工作人员或招聘社会人员，经培训合格后，进驻派出所调处站，负责调处110接警中的矛盾纠纷;二是“派驻制”，由派出所选派民警进驻调解组织，参与矛盾纠纷调处;三是“移送制”，派出所对110接报的复杂疑难矛盾纠纷，在先期处警取证后按程序移送相关调解组织受理调处。“诉调对接”，旗县区人民调解协调指挥中心在基层法院，规模较大的苏木乡镇 (街道)人民调解委员会在法庭设立人民调解室，法院加强对调解业务的指导，依法确认调解组织形成的调解协议。对调解不成、当事人提起诉讼的纠纷，按规定落实好就近立案、诉讼调解、快速结案、优先执行等措施，真正建立诉调对接绿色通道，畅通解决矛盾纠纷的有效途径。“检调对接”，旗县区检察院把轻伤害、交通肇事等多发性犯罪案件和部分过失犯罪案件作为调解处理的重点。把事实清楚、案情简单、争议和影响不大，情节轻微、社会危害性较小，被害人获得赔偿后自愿放弃追究刑事责任等作为调解处理的必要条件，与旗县区人民调解协调指挥中心联合或独立调处，提高调解结案率。“访调对接”，盟市社会矛盾纠纷调解工作领导小组办公室、旗县区人民调解协调指挥中心，在信访局联合接访中心派驻人员，对适宜调解解决的信访案件进行调解和提供法律咨询服务。各苏木乡镇人民调解委员会与相应的信访机构，根据各地区实际情况合属办公，及时处理调解案件。

四是分析报告预警。全区各级司法行政机关，逐步建立了矛盾纠纷信息分析报告，对不同主体调解案件、案件性质分类、盟市案件情况进行统计分析，及时向本级党委、政府报送重大疑难复杂矛盾纠纷的分析报告，为党委政府的工作及时跟进和政策的制定提供依据，发挥参谋、助手作用。

以2012年9月全区矛盾纠纷排查化解为例，具体做如下分类和分析:根据不同主体调解矛盾纠纷统计，村居调委会调解10123件，乡镇街道调解4919件，企事业单位调委会调解231件，社会团体和其他组织调委会调解748件，其中村居调委会调解案件数最多，占总数的63.2%。

不同主体调解情况示意图

根据案件分类情况统计，9月全区人民调解组织调解邻里纠纷3775件，环比上升20%;婚姻家庭纠纷3764件，环比上升31%;计划生育纠纷26件，环比上升189%;环境保护纠纷62件，环比上升48%;物业纠纷266件，环比上升27%;劳动争议纠纷506件，环比上升27%;道路交通事故纠纷718件，环比上升20.5%;房屋宅基地纠纷718件，环比上升17%;合同纠纷823件，环比上升11.3%;生产经营纠纷591件，环比上升9%;损害赔偿纠纷914件，环比上升7.5%;山林土地纠纷1428件，环比上升3.6%;征地拆迁纠纷558件，环比上升2.2%;村务管理纠纷228件，环比上升1.3%;医疗纠纷55件，环比下降18%;其他纠纷1427件，环比下降2.2%。通过数据分析显示，邻里纠纷和婚姻家庭纠纷案件数量最多，分别占总数的23.6%和23.5%，与8月份相比，二者都分别有所上升。计划生育纠纷和环境保护纠纷上升幅度较大。

案件分类情况示意图

根据各盟市调解案件数量统计。与8月相比，全区各盟市中有6个盟市调解矛盾纠纷总数环比上升，6个盟市环比下降。其中:阿拉善盟上升138%，呼和浩特市上升69.3%，通辽市上升63%，赤峰市上升15.9%，锡林郭勒盟上升2.3%，包头市上升1.1%;呼伦贝尔市下降12.4%，鄂尔多斯市下降7.2%，乌海市下降6.3%，兴安盟下降5.8%，乌兰察布市下降5.8%，巴彦淖尔市下降2.8%。其中赤峰市、通辽市调解矛盾纠纷数量最多，分别占总数的34.9%和18%，阿拉善盟、呼和浩特市和通辽市调解矛盾纠纷上升幅度较大。

各盟市调解案件总数示意图

二、矛盾纠纷排查化解工作的不足

将我区矛盾纠纷排查化解的日常工作情况和调研座谈中得到的信息进行归纳、分析，目前制约和影响矛盾纠纷排查化解工作存在的主要问题包括:

一是矛盾排查化解的专业化、职业化程度不够。从实践工作中看，人民调解工作以原来的调处小矛盾小纠纷发展到现在参与调处医疗纠纷、征地拆迁、交通事故等专业性较强的矛盾纠纷，而人民调解委员会的调解员大多年龄较大，这部分调解员由于学历低、专业性知识缺乏等原因，致使调解的专业化、职业化程度不够。当前，人民调解员的培训主要依靠司法所培训，依托人民调解协会进行人民调解员队伍培养机制还需探索建立。专业的人民调解室也存在专业人员不足和纠纷案件数量太多等不平衡的问题。

二是矛盾排查化解的激励机制不完善。《人民调解法》规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障，对有突出贡献的人民调解委员会和人民调解员按照国家规定给予表彰奖励。人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。从执行的情况来看，部分地区出台了相关补贴政策，但也只局限于重大、疑难、复杂民间矛盾纠纷，也没有明确补贴的时限，有的地区一年兑现一次，缺乏科学的激励机制;部分地区还尚未落实人民调解委员会工作经费和人民调解员工作补贴，人民调解员主要靠热情和奉献精神，不利于广泛发挥人民调解员做好调解工作的积极性，调解工作也难以长久。

三是矛盾排查化解信息化管理滞后。多数人民调解室设施简陋，没有必备的办公设备。少数调解室有设备，但也没有形成互联互通的使用网络，调解的一些典型案例不能共享共用和互相借鉴，制约着人民调解工作的发展。

四是体制机制问题。目前，各地的“大调解”体系基本都建立了，但有的调解办公室放在了政法委、有的在司法局，尚未形成一套更加成熟、更加完善、更加有效的联调联动运行机制，还有的地区建立了社会服务管理综合办事平台，也有一套和“大调解”体系一样的工作体系，“两套体系”的衔接问题，人民调解与其他调解如何衔接，人民调解与行政调解的关系、人民调解与司法调解的关系，各方在职责分工、协调配合、联动手段等方面还不尽明晰、有序，有待于进一步规范和完善。

三、构建矛盾纠纷排查化解新格局

从我国发展面临的战略机遇期和矛盾凸显期的特征来看，人民内部矛盾的多样多发将是当前和今后一个时期的基本事态，运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定至关重要。这就要求我们更加充分发挥人民调解工作柔性化与前置性的特色优势，切实将矛盾纠纷化解在基层、消灭在初始阶段。

(一)从工作理念层面，牢固树立“三个理念”

1、树立以人为本、调解优先的理念。人民调解有利于缓解和消除社会矛盾，维系当事人之间的和谐关系，充分体现了“以人为本、调解优先”的理念以及自愿性、自治性、群众性、简单性、灵活性等特征，有助于发挥传统优势。在思想上始终将以人为本和对群众的深厚感情贯穿于调解工作的全过程，把群众满意作为人民调解工作的出发点和落脚点，切实发挥联系群众、服务群众的纽带作用。

2、树立多方参与、共同治理的理念。人民调解工作是一个系统工程，涉及方方面面的群众，也涉及到各方的利益，仅仅依靠人民调解工作是无法解决所有问题的，而是应该发挥人民调解在调解体系中的基础性作用，健全完善以人民调解为基础的“大调解”体系，做到人民调解、行政调解、司法调解有效衔接，全面构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的调解工作体制，有效化解社会矛盾。

3、树立关口前移、源头治理的理念。在各种纠纷解决方式中，人民调解具有扎根基层、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等特点，群众基础深厚，在解决纠纷中发挥着基础性和源头治理的作用。要把人民调解做在行政调解、司法调解、仲裁、诉讼等方法前，坚持抓小、抓早、抓苗头，加快构建“源头治理、动态管理、应急处置”相结合的调解工作体制，推动矛盾纠纷排查化解经常化、制度化，做到及时就地解决，防止矛盾激化。

(二)从体制机制层面，建立完善矛盾纠纷排查化解“四项机制”，切实发挥人民调解的基础性作用

1、建立矛盾排查工作机制。进一步建立健全和创新社会矛盾纠纷“大调解”机制，理顺社会矛盾纠纷“大调解”工作的组织领导体制，各盟市委、市政府均要成立和补充完善盟市社会矛盾纠纷调解工作领导小组，成员单位应由市综治、公安、民政、司法、财政、人力资源和社会保障、国土资源、住建、交通运输、水利、农牧业、林业、卫生、环保、信访、监察、工商管理、法院、检察院、工会、妇联等部门组成。

盟市社会矛盾纠纷调解工作领导小组要下设办公室，由市司法局和信访局负责，作为盟市级“大调解”工作办事机构，具体负责政策指导、责任倒查和督查督办等工作，指导办理涉众纠纷、行政复议、涉法涉诉等案件，在矛盾纠纷突出的行业建立专业性人民调解委员会。旗县区要成立社会矛盾纠纷协调指挥中心，与旗县区人民调解协调指挥中心合署办公。旗县区社会矛盾纠纷协调指挥中心在做好重大矛盾纠纷直接调处的同时，针对征地拆迁、劳资纠纷、环境保护、医患纠纷等多发性矛盾纠纷的类型和特点，成立专门调解组织，负责相关类型矛盾纠纷的调处工作。苏木乡镇 (街道)社会矛盾纠纷调解工作，在苏木乡镇 (街道)党委、政府领导下，依托苏木乡镇 (街道)人民调解委员会，由司法所、公安派出所、基层法庭密切配合，做好社会矛盾纠纷的调处工作。嘎查村 (社区)社会矛盾纠纷调解工作由嘎查村 (社区)人民调解委员会组织办理。嘎查村 (社区)调解组织设立调解室，做到专人负责、规范管理。

2、完善矛盾纠纷排查机制。建立动态矛盾纠纷排查制度，坚持普遍排查和重点排查相结合，定期排查和专项排查相结合，广泛动员司法所工作人员、人民调解员深入到村组、社区、厂矿、企业全方位排查摸底，了解纠纷信息，掌握纠纷苗头。建立完善人民调解委员会每半月组织一次、苏木乡镇 (街道)司法所每月组织一次、旗县 (市区)司法局每季度组织一次的矛盾纠纷排查制度。在矛盾纠纷排查工作中，重点排查涉及农牧区土地草牧场承包和流转、土地征用、房屋拆迁、矿山开发等事关民生的矛盾纠纷，及时掌握社情动态，预防和化解因为这些矛盾纠纷引发的集体上访、群体性事件和其他影响社会稳定的问题，把握化解矛盾纠纷的主动权。为了加强对矛盾纠纷排查的督导检查，每年盟市司法局对旗县 (市区)矛盾纠纷排查化解工作的专项督查不少于2次，旗县 (市区)司法局对苏木乡镇 (街道)矛盾纠纷排查化解工作的专项督查不少于4次，切实增强矛盾纠纷排查化解工作的实效性。

3、完善矛盾纠纷化解机制。在矛盾纠纷化解中，司法行政机关和人民调解组织要把握五个重点环节。一是坚持分类调解，对涉及婚姻、家庭、邻里、宅基地等一般矛盾纠纷，司法所组织嘎查村 (社区)人民调解委员会或其他基层人民调解组织及时就地化解;对涉及农村土地征用、城镇房屋拆迁等重大疑难复杂矛盾纠纷，提交苏木乡镇 (街道)综治中心，按照“谁主管、谁负责”的原则调处。二是明确化解责任，做到矛盾纠纷不上交。三是把握化解时机，坚持抓早、抓小、抓苗头，及早发现，尽快处置，不拖延，不推诿，力争用较短的时间和较小的成本达到解决问题的目的。四是坚持重心下沉，旗县 (市区)司法局将机关工作力量向人员不足的司法所倾斜，委派工作人员深入司法所协助开展工作，司法所工作人员包联嘎查村 (社区)和辖区内相关单位，组织指导基层人民调解委员会深入开展矛盾纠纷化解工作。五是坚持资源整合，广泛动员律师、公证员、基层法律服务工作者、法律援助工作者发挥职能优势，参与矛盾纠纷化解工作，从源头上预防和减少矛盾纠纷的发生。

4、完善矛盾纠纷预警机制。从全国全区发生的群体性、突发性事件和调研中各地的情况看，大多群体性、突发性事件的发生有一个从量变到质变，从产生到发酵的过程，矛盾纠纷排查化解要变化解为预防，变排查为预警，做到预防、预知、预判。司法所每月召开一次矛盾纠纷分析研判会，对矛盾纠纷的主要类型、特点、形成原因、发展趋势进行认真分析，汇总梳理后形成矛盾纠纷信息分析报告，报当地党委、政府和旗县 (市区)司法行政部门。旗县 (市区)司法行政部门专题研究后报旗县 (市区)党委、政府和盟市司法行政部门，盟市司法行政部门汇总分析后按时报省市司法行政部门。司法所对排查中发现的可能引发集体上访、群体性事件以及影响社会稳定的热点、敏感矛盾纠纷和不稳定因素，实行专案专报，为党委、政府工作决策提供依据。

(三)从管理层面，不断提高人民调解工作的规范化专业化职业化“三化建设”水平

1、着力加强规范化建设。组织开展人民调解组织规范化建设活动，对嘎查村 (居)人民调解组织和企事业人民调解组织进行摸底调查，对应建而未建的，及时引导建立人民调解组织，对作用发挥不充分的，协调嘎查村 (社区)和企事业单位进行调整。加强对规范化制度的落实，进一步健全人民调解工作制度，统一文书格式，规范调解程序，提高人民调解工作的规范化水平。

2、着力加强专业化建设。注重加强行业性、专业性人民调解组织建设，进一步提高人民调解工作的专业化水平，努力化解医疗卫生、食品安全、交通事故、物业管理等方面的疑难复杂矛盾纠纷。积极推动道路交通事故纠纷和医疗纠纷人民调解组织建设，实现所有旗县道路交通事故纠纷人民调解组织的全覆盖，提高医疗纠纷人民调解组织建成率，在有条件的医院设立医疗纠纷人民调解室，努力化解区域性、行业性、专业性矛盾纠纷。

3、着力加强职业化建设。积极探索人民调解职业化建设，逐步落实人民调解员办案补贴。建立人民调解员管理办法，加强对人民调解员的准入、考核、培训等环节的管理。提高人民调解员的学历层次，吸收热衷人民调解事业，具有相关专业知识、熟悉社情、公道正派、群众威信高、解决问题能力强的人员加入人民调解组织，注重从法院、司法、公安、检察、卫生、劳动、仲裁、公证、保险、律师等退休干部队伍中选聘专职或兼职人民调解员。要加强人民调解员的业务和法律知识的培训，改善专业知识结构，提升人民调解员的职业化能力。

(四)从工作层面，不断推动建立多元化矛盾纠纷解决的“五种模式”

1、建立完善“大调解”工作模式。“大调解”工作是化解社会矛盾纠纷的新尝试，既是思想认识，也是工作方法。各地区、各部门在涉及社会矛盾纠纷时首先要想到用调解的方式化解矛盾;其次是研究调解方法，提高化解社会矛盾纠纷的能力和效果。

抓好人民调解，巩固化解社会矛盾基础。要把人民调解工作作为化解社会矛盾的基础性工程，进一步完善以旗县区人民调解协调指挥中心为龙头，以苏木乡镇 (街道)人民调解委员会为支柱，以嘎查村 (社区)人民调解委员会为基础，以行业性、专业性企事业人民调解委员会为补充的人民调解网络建设，重点加强嘎查村 (社区)人民调解委员会基础建设和村民小组信息员队伍建设。

加强行政调解，推进社会矛盾化解。社会矛盾纠纷调解工作领导小组成员单位，通过社会矛盾纠纷调解工作平台，建立日常工作联系网络和联络员制度，加快制定完善本部门行政调解的程序性规定，会同相关部门，实行联席会议制度，重点调解各自主管领域内的各类社会矛盾纠纷。

强化司法调解，做到案结事了。人民法院重点推动一般民事案件、轻微刑事案件通过调解等方式实现案结事了。同时，拓展司法调解工作范围，由诉中向诉前、判后、执行延伸，由一审向二审、再审延伸，由民商事案件的调解向行政案件协调、刑事自诉案件、刑事附带民事案件以及执行案件和解延伸，从案件审理过程向立案、执行、信访等环节延伸。人民检察院依法履行法律监督职能，建立依托“大调解”工作平台参与化解社会矛盾纠纷的工作机制。对轻微刑事案件，依照法律规定，探索建立运用和解方式解决问题的机制，明确开展调解或引导刑事和解的条件、范围和程序。同时，对民事申诉等案件，坚持抗诉与息诉并重，规范引导和解的程序和要求，在遵循事实和法律的基础上，对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，积极引导和促使当事人达成和解。

2、建立“公调对接”工作模式。积极探索在旗县 (市区)和苏木乡镇 (街道)建立公调对接模式，成立相应的组织机构和工作队伍。设立公调对接工作室，对反映到派出所、适于通过人民调解解决的矛盾纠纷，形成了派出所审查移送、人民调解室咨询调解、司法所具体管理指导的工作模式。

3、建立“三级联动、六方联调”工作模式。推动建立适合农村牧区矛盾纠纷化解的联动联调机制，实行“镇、村、社”三级联动，法庭、派出所、司法所、维稳办、综治办、信访办联合调处，实现治安调解与人民调解对接，法庭调解与人民调解对接，治安调解与法庭调解对接的“三对接”方式，全方位、多层次地化解矛盾纠纷。

4、完善“调援结合”模式。把矛盾纠纷的调处与法律援助工作和“148”法律专线相结合。对重大疑难矛盾纠纷，选派律师或法律工作者，以法律援助的形式进行调处。对适合调解的法律援助案件，指派司法所工作人员或法律工作者进行调解。“148”法律专线工作人员对通过咨询电话掌握的矛盾纠纷，进行分流指派，及时化解矛盾纠纷。

5、完善调解组织“网格化”模式。把完善人民调解组织网络摆在突出位置，强化人民调解的矛盾排查、信息反馈和纠纷预防功能，指导各旗县 (市区)建立矛盾纠纷预警机制。切实加强人民调解组织建设，健全人民调解网络。在全区建立健全了盟市、旗县、苏木镇 (街道)、嘎查村 (居)、信息员五级调解网络;在民营企业、中外合资企业等非公有制企事业单位，以及在开发区、工业园区、物业管理小区、流动人口聚居区、毗邻接边地区、集贸市场建立区域性、行业性调解组织，依托当地服务管理中心按照点、线、面结合和自然行政区划，将人民调解员分布到各个网点，实现人民调解工作无盲区的网格化管理。

综上，人民调解工作既有法律依据，又有深厚的群众基础，是全面建成小康社会的重要基础和化解矛盾、维护稳定的保证。因此，司法行政机关和人民调解组织要加强指导、科学管理，切实发挥人民调解工作的巨大作用。各级党委政府要为人民调解工作创造包括体制机制、工作经费、队伍建设等方面的保障，加快建设适应社会管理创新的体制机制，努力开创人民调解工作新局面。