行政诉讼类型化研究之现状述评与类型重构

■陈立如 (北京市东城区人民法院副院长)

我国行政诉讼制度经过了20年的发展已经逐渐完善和成熟。自上个世纪90年代开始，在我国一批行政法学者的关注下，行政诉讼类型化得到一定的重视。行政诉讼类型化的优点是可以拓宽行政审判的强度，也可以扩大当事人的诉权①章志远:《重构我国行政诉讼之构想》，《河南省政法管理干部学院学报》2004年第6期。。由于现有的行政诉讼制度并没有对类型进行分类，引发的后果就是很多行政诉讼纠纷无法纳入解决的范围。纠纷的不及时解决加剧了社会矛盾的冲突，使社会的秩序、法律的稳定性受到影响。本文通过对学界有代表性的观点分析，提出对行政诉讼类型化的观点。

一、行政诉讼类型化代表性观点分析

一般来说，学界对诉讼类型化的定义是指: “按照一定的标准对社会纠纷进行归类总结，以为相应诉讼救济途径的设计或者诉讼体系漏洞的弥补奠定社会实证基础。②樊崇义主编:《诉讼原理》，法律出版社2003年版，第551页。”出于分析的便利，将研究行政诉讼类型化的进路分为分类标准和具体构建。

(一)行政诉讼类型标准

马怀德教授认为行政诉讼类型化应当考虑(1)行政诉讼的目的。行政诉讼的目的决定行政诉讼的类型。(2)原告的诉权。行政诉讼类型的完善有利于提高对公民诉权的保护。(3)行政诉讼的客体。由于行政诉讼法对受案范围的列举，导致一部分行政行为被排除出受案范围，而类型化可以扩大受案范围。(4)行政争议的性质。行政机关的内部争议还未纳入到纠纷解决的渠道中。(5)法官审理的权力。诉讼类型划分可以将法官在审理中权力大小不再唯一化③马怀德:《完善〈行政诉讼法〉与行政诉讼类型化》，《江苏社会科学》2010年第5期。。

章志远教授认为应当以公民的诉讼请求作为类型标准，并辅以诉讼标的和行政争议的性质来建立结构完备的纠纷行政诉讼类型化④章 志远:《行政诉讼类型化比较模式与选择》，《比较法研究》2006年第5期。吴华:《行政诉讼类型研究》，中国政法大学2003年博士论文。。

门中敬教授认为以判决的内容和效力作为分类标准。其理由是 (1)可以使现有的以判决作为分类标准的习惯不被打破。(2)有利于法院适用。(3)给付之诉可以作为新的判决类型的补充。如出现的赔偿之诉，也就是要求行政机关给付财产，实际上也就是给付之诉⑤门中敬:《行政诉讼类型化的目的与标准》，《烟台大学 (哲学社会科学版)》2011年第3期。。

有来自实务部门的同志认为行政诉讼类型化的标准是一个多元化的标准，角度不同得出的类型也不同。因此，应当通过一个同一标准分类，再通过不同类型确定分类⑥王涛:《基于我国行政诉讼类型的现状思考》，《人民司法》2002年第11期。。

通过对以上学者和实务部门专家的观点分析，可以得出行政诉讼类型化的分类标准具有多元化、复杂性的特点。同样的标准，不同的学者会得出不同的观点。笔者倾向于行政诉讼类型的标准以简单、效率为原则。具体来说，主张应当以扩张行政诉讼的受案范围为唯一标准。因为当前的行政诉讼实践中，出现了行政事实行为、行政公益诉讼、规范性文件诉讼等被《行政诉讼法》明确排除适用的情况。不考虑其他标准是因为，如果考虑的目的因素过多，反倒不能制定出合理的分类标准。

(二)行政诉讼类型

马怀德教授认为可以将行政诉讼分为撤销诉讼、课以义务诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼、机关诉讼、当事人诉讼⑦马怀德:《完善〈行政诉讼法〉与行政诉讼类型化》，《江苏社会科学》2010年第5期。。具体来说，除了现有行政诉讼法规定的几种判决类型外，其中的机关诉讼是指行政机关之间发生纠纷，通过法院来处理权限争议的类型。当事人诉讼是指法院对行政机关对平等主体之间的民事纠纷所做的行政裁决进行司法介入的类型。

章志远教授认为行政诉讼可以划分为撤销之诉、给付之诉、确认之诉三种⑧章志远:《行政诉讼类型化比较模式与选择》，《比较法研究》2006年第5期。。其主张的依据是行政诉讼脱胎于民事诉讼，而民事诉讼的传统分类便是这三种，因而作出这种划分。

刘飞教授认为行政诉讼类型可以分为确认之诉、撤销之诉、变更之诉、履行之诉、赔偿之诉五大类型。主张在合适的时候将其他新的诉讼类型通过特别法规定，但是基本形态不出这五种基本类型⑨刘飞:《行政诉讼类型制度探析—德国法的视角》，《法学》2004年第3期。。

还有学者认为行政诉讼类型可以划分为确认之诉、变更之诉、履行之诉、履行义务、给付之诉五种[10]李桂英:《重整我国的行政诉讼类型制度》，《河北法学》2003年第6期。。

根据以上学者的观点，可以比较出基本上都是以撤销之诉、给付之诉、确认之诉作为诉讼的主要类型，并辅以添加了其他类型，以全面保障公民的诉权。

二、行政诉讼类型化重构

各国的行政诉讼制度基本上都是来自民事诉讼制度。民事诉讼制度主要是形成之诉 (撤销之诉)、确认之诉、给付之诉，所以各国行政诉讼类型都是在此基础上得到不断的发展和完善。特别是撤销诉讼更是在各国行政诉讼早期的历史中仅有的类型[11]李广宇、王振宇:《行政诉讼类型化:完善行政诉讼制度的新思路》，《法律适用》2012年第2期。。笔者认为，我国的行政诉讼分类应当划分为形成诉讼、给付诉讼、确认诉讼、公益诉讼四种。

其中形成诉讼的亚形态包括变更诉讼，指对行政处罚中显失公平的情形，可以作变更判决。当然现行《行政诉讼法》对变更诉讼的适用情形过于狭窄，应当对其他领域的判决都适用变更判决。例如行政裁决中当事人对行政机关的裁决行为不服的，人民法院可以在查明事实的基础上，依法作出变更判决。另一种是撤销判决。关于此种类型，相关论述较多，再此不再赘言。给付诉讼的亚形态可以包括课以义务之诉。指要求在行政法律关系中负有行政义务的行政机关作出一定的行为。还有是给付诉讼，有行政赔偿中的给付，也有社会福利中的各种救济金的授益性给付。确认诉讼是指因行政行为作出时所依据的法律、行政法规、规章被废止，而对已经合法作出的行政行为确认合法或者因公共利益的需要，对行政机关作出的违法行为撤销，将会给公共利益带来很大的负担，而确认行政行为违法的诉讼类型。公益诉讼类型的纳入，源于实践中出现的行政起诉的原告与案件的诉讼标的没有直接的利害关系[12]例 如，2000年9月的严正学状告椒江文体局怠于履行法定职责的案件，就是原告严正学认为椒江区文化娱乐总汇演艺厅 (属椒江文化馆)表演含有不健康内容的节目对附近的小学生的身心健康造成不良影响而向法院起诉的。虽然法院以严正学无法定的诉讼主体资格，裁定驳回其诉讼请求，但可以看出对此类涉及公共利益的案件受理，我国的行政诉讼还存在着疏漏。马怀德、吴华:《对我国行政诉讼类型的反思与重构》，《政法论坛》2001年第5期。，即不符合行政诉讼起诉的条件。因此在这种情况下需要通过法律的修改来解决，即在为了社会公共利益情况下，应当允许与公共利益相关的无法律利害关系的公民或组织可以就行政机关的错误行为提起行政诉讼[13]马怀德、吴华:《对我国行政诉讼类型的反思与重构》，《政法论坛》2001年第5期。。

关于学界呼声很高的机关诉讼，不将其放入到行政诉讼类型中是考虑到行政权的属性是效率、扩张。因此机关权限之间发生纠纷或冲突，由司法权判断会囿于司法程序繁琐而影响了行政机关的正常运作，因此交由行政机关上级居中调解或作出决定更为合适行政权的属性。

采用上述分类的理由:(1)行政诉讼类型种类少，便于实务中司法机关适用。出于便捷、高效的考虑，对类型的划分不能过于庞大，而是要突出重点。同时通过隐含的亚类型将各个领域覆盖。(2)行政诉讼类型的分类也与我国现有的法律规定的判决种类相呼应，对已有的类型没有形成较大的冲击。例如撤销之诉，法律规定有撤销判决。变更之诉，法律规定有变更判决。确认之诉，法律规定有确认判决。(3)亚类型的出现，有助于对行政诉讼未来可能出现的新的类型案件留下空间。比如信息公开诉讼，就可以课以义务诉讼类型来承担诉讼的功能。相对人可以向法院起诉要求行政机关履行公开相关信息的诉讼请求，即对行政机关课以义务诉讼来实现这个请求。