从孙志刚案到任建宇案看我国宪法监督制度

车楚佳

摘 要：胡锦涛同志和习近平同志在纪念宪法公布施行二十周年和三十周年大会讲话中都强调了宪法实施的重要性，习近平同志更是指出了“宪法的生命在于实施”。宪法监督制度作为宪法实施的重要内容，其切实启动与完善对于树立宪法权威、推动宪法从文本走向实践具有重大意义。遗憾的是，从2003年的孙志刚案到2012年的任建宇案，对于实践我国的宪法监督制度都只是隔靴搔痒，完善宪法监督制度还有很长的路要走。

关键词：宪法监督；公民监督；法律实践

中图分类号：D921 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0118-02

2002年，胡锦涛同志在首都各界纪念现行宪法公布施行二十周年讲话中有过这样的表述：“要抓紧研究和健全宪法监督机制，进一步明确宪法监督程序，使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。”[1]时隔十年，习近平在纪念宪法公布施行三十周年讲话中更是强调宪法的实施，讲话指出“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”[2]宪法实施一直是困扰我国宪政实践的一大难题，应该说，随着民主政治的不断发展以及公民宪法意识的提高，宪法实施问题已经引起了广泛的重视，而宪法监督制度作为宪法实施的重要内容，其切实启动与完善更是刻不容缓。宪法监督是通过违宪审查、合宪审查、宪法解释、法规备案审查和宪法诉讼等方式保障宪法实施的制度，也是宪法实施的一个重要机制[3]。在我国，宪法监督指全国人大及其常委会依照法定的权限和程序，审查撤销违宪的法律、法规和行政行为及司法的解释；更广义的角度，宪法监督包括全国人大及其常委会，对其他国家机关、政党组织、社会团体、企事业组织和公民实施宪法的行为和违宪行为进行监督、检查并对违宪行为予以纠正和强制执行。遗憾的是，全国人大及其常委会的宪法监督仅仅停留在宪法和法律文本，从未有过法律实践，更不用说对政党组织违宪行为监督、公民宪法诉权保障等更完善的宪法监督。现行宪法公布施行的三十年中，先后有齐玉玲案、孙志刚案、任建宇案等许多个案暴露出随时可能暴发的宪法问题并推动着我国法治进程；为了推进宪法真正得以实施，法学界，特别是宪法学界也常常前瞻性地提出再次修改乃至全面修改宪法的建议；笔者认为，现行宪法确实有不少有待完善的地方，但更值得关注的是，已规定的一些制度在实施上还远未到位。就宪法监督制度来说，当今的任务首要的就是要以现成的宪法实施监督权为出发点，使宪法监督从法律文本走向法律实践。

一、从孙志刚案到任建宇案

亚里士多德认为真正的法治包含两重含义：已制定的法律被普遍的服从，且被服从的法律是良法。习近平在纪念现行宪法公布施行三十周年大会讲话中表示“依法治国，首先是依宪治国。”每个国家的宪法都应该体现对国家共同体基本认同的价值观，因而其重要意义在于作为国家生活、中共党组织和个人行为的根本依据，尤其是作为检验良法的标准。宪法监督也是在这个意义上的重要保障宪法实施的制度。2003年孙志刚案和《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）的废止以及2012任建宇案和劳教制度改革的加速，都是关于以行政的名义限制人身自由的法规违宪的问题。然而，宪法监督制度却在此类现实生活与法律实践中显露出无助与苍白。

2003年3月湖北籍青年孙志刚在广州因无暂住证被收容并被毒打致死的事件，引起了全国的广泛关注。2003年3月17日晚，孙志刚因没有暂住证被带到了黄村街派出所，之后转到广州市收容遣送中转站最后被关在收容人员救治站。3月20日上午，孙志刚因遭受反复殴打死于收容人员救治站205牢房。5月16日，许志永、俞江、滕彪3位青年法学博士以中国公民的名义上书全国人大常委会，就孙志刚案提出对《收容遣送办法》进行“违宪审查”的建议。6月18日国务院常务会议原则通过了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法（草案）》（以下简称《救助管理办法》），同时宣布1982年5月国务院发布施行的《收容遣送办法》废止。事件以国务院自行废止《收容遣送办法》而非全国人大审查之后作“违宪”撤销结尾，童之伟教授认为这削弱了废止《收容遣送办法》，代之以《救助管理办法》这个过程的法治意义。然而，此案进一步引起了社会各界对违宪审查制度的关注、公民的法律热情高涨，法律意识增强，同时更催化了立法机关实践宪法监督制度改革的速度，2004年5月全国人大常委会在法制工作委员会下设立了局级机构“法规审查备案室”，表明中国宪法监督机构开始走向专门化，开始真正迈近法律实践。此外，该案也开启了公民监督宪法实施的先河，引起了我们对《立法法》第90条公民对违宪审查建议权的价值的关注。

几年后，因言获罪的大学生村官任建宇案又一次在宪法监督的实践探索中贡献出极大的个案价值。2011年8月18日，即将转正的青年村官任建宇，因为“复制、转发、评点一百多条‘负面信息”以及一件印有“不自由，毋宁死”的T恤衫，以“涉嫌煽动颠覆国家政权”罪，被判劳动教养两年。2012年11月19日，重庆市劳动教养委员会主动撤销了对任建宇的劳教决定，在被错误劳动教养15个月以后，任建宇重获自由。劳教制度的法律依据是1957年8月3日国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》、1979年11月29日国务院颁布的《关于劳动教养的补充规定》和1982年1月21日公安部发布的《劳动教养试行办法》。这些法规规章明显违反宪法法治原则和人权保障原则，直接违反《宪法》第37条明确规定的“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯；任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”以及《立法法》和《行政处罚法》规定的剥夺公民人身自由的内容只能由全国人大及其常委会通过法律的形式做出规定，应该归于无效。事实上，对劳动教养制度的诟病、批判和质疑一直不断，早在2007年12月4日，茅于轼、贺卫方、胡星斗、夏业良、俞梅荪、江平等69位学者就联名上书全国人大常委会和国务院，要求废止劳教制度。2011年两会前，法工委已经投入进行《违法行为矫治法（草案）》起草研究，有关部门正在进行劳动教养改革试点。那么，经过多年的反思，以任建宇案为契机，劳教制度改革的时机是否已经成熟？2013年1月7日，全国政法工作会议传出消息称，将在报请全国人大常委会批准后，停止使用劳教制度。稍后新华社正式新闻稿虽将“停止使用”改成了“进一步推进劳教制度改革”，但并没有否认2013年要停止使用劳教制度。显然，中央已经下决心顺应历史潮流和广泛民意，逐步摒弃劳教制度[4]。

以上两个案件存在着这样一个通病，特殊案件的特殊处理对于制度问题的真正解决只是隔靴搔痒。然而，通过孙志刚案、任建宇案对宪法实施、宪法监督进行深入探讨，借个案推动宪政的进程却是关注中国的文化，用现有的制度资源去解决现实生活中不断出现的实实在在的违宪问题的题中之意。

二、对个案反映的几个问题的宪法学思考

任何一部宪法的实施，都离不开健全的宪法监督制度。然而，我国的宪法监督制度却因为制度设计、政治体制等因素，在实际启动中陷入困境。这些难以克服的缺陷和问题，严重影响着宪法权威的发挥和宪法的顺利实施，需要在理论研究、法律依据、制度设计等各个方面予以完善。在此，笔者先仅就案件反映出来的两个问题进行探讨以期对宪法监督制度的完善有所助益。

1.关于公民监督

谈及我国的宪法监督制度，一般认为，我国采用由最高国家权力机关监督宪法实施并由全国人大各专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会协助的体制。事实上，我国的宪法监督制度应当还包括公民监督。主要的法律依据是《宪法》确立的人民主权原则以及《立法法》第90条第2款所规定的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民有权向全国人大常委会书面提出审查建议，由全国人大常委会工作机构先行组织有关人员进行研究。需要审查的，由全国人大常委会办公厅报秘书长批准后，送有关的全国人大专门委员会进行审查。对于公民监督，王磊教授认为我们的立法机关模式的违宪审查得不到启动，原因在于它本身有缺陷：立法机关无此动力，而司法机关无此能力和权威。与之利益攸关的公民更有动力，所以让他们提起程序，可能更为有效。确实，这些机关、组织和人员是宪法、法律、行政法规最广泛的遵守者，可以在遵守宪法、法律、行政法规的过程中较先发现问题，从而扩大发现问题的渠道。遗憾的是，相关法律虽然规定了公民的建议权，但对于接受建议的具体部门、答复期限、裁定程序等具体问题完全没有涉及，导致这种“更为有效”的宪法监督启动方式实际上流于形式止于文本。

本文所引的孙志刚案和任建宇案中都出现了公民对宪法监督建议权的有益实践，可以说，此举的意义比个案本身的价值更大，一方面凸显出在法律上具体保障有关组织和个人宪法监督建议权的紧迫性，另一方面提出了对公民提出宪法监督的权利在制度上予以明确具体，使其具有可操作性的现实要求。公民监督作为宪法监督制度启动的方式之一，有深刻的理论理出和重大的实践价值，值得重视。

2.关于监督的后果

依据宪法及有关规范性法律文件的规定，全国人大和全国人大常委会针对违宪的法律及其他规范性法律文件可以追究以下形式的责任：（1）不予批准；（2）责令修改；（3）撤销；（4）改变；（5）罢免职务[5]。然而，违宪行为是多种多样的，违宪行为所带来的后果也纷繁复杂。所以，应当针对不同的情况采取不同的责任追究方式并做好相应的善后工作。

孙志刚案后，《收容遣送条例》代之以《救助管理办法》，收容遣送的治安功能转变为纯粹的救助功能，新制度对收容遣送制度附加的很多行政和社会治安管理功能进行了摒弃，实行自愿救助、来去自由的管理模式。可以说，这样的制度对接还算是比较简单。与之相比，劳教制度的改革就显得困难重重。劳教制度牵涉到公安、司法行政部门和地方政府各方的利益，关系到与刑法、治安管理处罚法及相关执行制度相互衔接，影响到现有劳教期限未满人员的处置问题及在职劳教管理人员的归属问题，积累的问题很多，废除后的善后事宜更是需要谨慎处理。可见，制度的解构需要相应的建构措施。监督的作用并不能光靠简单地撤销或改变完成，宪法监督的后果，需要通过相应的法律制度，与其他的相关规定结合才能实现。

3.关于监督机构

建立专门的宪法监督机构可以说是现阶段的普遍共识。宪法监督是一项专门性、技术性很强的工作，客观上要求设立专门的机关专职负责处理违宪事务；同时，现行的政体又要求这个专门机构不能完全独立于全国人大。因此，大多数学者建议在全国人大下设立宪法监督委员会，由该委员会独立行使宪法监督职权，对法律、规范性文件以及国家行为进行合宪性的监督、审查和裁决，纠正和处理违宪行为，不受其他国家机关、组织和个人的干涉。2003年孙志刚案以后，全国人大常委会于次年设立“法规审查备案室”，具体负责法规规章的审查备案工作。韩大元教授认为：在当前的形势和条件下，成本最低、最具可行性的方案就是：2013年3月两会召开期间，依照宪法在全国人大增设具有专门委员会性质的宪法监督委员会，并把法工委的法规审查备案室调整为宪法监替委员会下设的工作机构，明确其工作职责与程序。这是落实习近平同志的“12·4”讲话精神，完善宪法监督制度的有效举措[6]。这些措施仅仅只能算是改良，要彻底改革我国的宪法监督制度还有很长的路要走；同时，仅有专门的监督机构也还不够，需要明确其地位、职权、行使职权的程序等、厘清其与人大及其常委会的关系、探讨这种“自我监督”的有效性等问题。

三、结语

胡锦涛同志强调“全国人大及其常委会，要从国家和人民的根本利益出发，在立法过程中充分保障宪法规定的公民的自由和权利；要切实担负起监督宪法实施的职责，坚决纠正违宪行为；要切实履行解释宪法的职能，对宪法实施中的问题作出必要的解释和说明，使宪法的规定更好地得到落实。”习近平在“12.4”讲话中也反复强调“我们要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”宪法应当是公民权利的保障书，而不应该是写着公民权利的空头支票。深入贯彻两位领导人讲话的精神，实现举行宪法纪念大会的意义，不应该只是空谈，而应当切实启动宪法监督制度，推动宪法实施，树立宪法权威，使宪法从文本走向实践。

参考文献：

[1]胡锦涛.在首都各界纪念中华人民共和国宪法公布施行二十周年大会上的讲话[N].人民日报：海外版，2002-12-05.

[2]习近平.在首都各界纪念现行宪法公布施行三十周年大会上的讲话[N].人民日报，2012-12-05.

[3]蔡定剑.宪法实施的概念与宪法施行之道[J].中国法学，2004，（1）.

[4]童之伟.摒弃劳教制度是实施宪法重要步骤[N].经济观察报，2013-01-18.

[5]胡锦光.宪法监督制度：改进、发展与完善[N].检察日报，2012-11-27.

[6]韩大元.理直气壮强化宪法权威[J].中国新闻周刊，2013，（1）.