基于“两型社会”建设的水资源管理探讨

吴 昊 张震宇

（1.澳门科技大学，中国 澳门；2.南京市水利局，江苏 南京 210036）

党的十八大把生态文明建设作为文明建设的更高形态摆在了更加突出的位置，首次把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，水利部提出了水生态文明建设，这些都给水资源的节约利用和管理保护提出了新的更高要求。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，开展水资源管理保护、扭转水生态环境恶化趋势，是推动生态文明建设的迫切需要，也是建设“美丽中国”的重要基础。从水资源管理的现状出发，实行最严格的水资源管理制度是推进“两型社会”建设的具体体现，只有严格水资源“三条红线”管理制度，才能实现资源节约型、环境友好型社会建设。

1 “两型社会”建设核心内容分析

“两型社会”是指“资源节约型社会”和“环境友好型社会”。资源节约型社会建设的内涵，就是建立合理配置、最低消耗的资源利用社会体系；环境友好型社会建设的内涵，就是建立适宜人类、社会生存发展的生态环境社会体系。资源节约型、环境友好型社会建设是中国资源环境状况的必然要求，忽视对资源的合理利用，忽视对环境的有效保护，那就等于竭泽而渔。当前我国生态与环境形势日益严峻，一方面社会经济总量在不断增长，而与此同时经济发展模式粗放、经济发展效益不高、资源利用率低、污染排放量大却导致生态环境进入大范围生态退化和复合型环境污染的新阶段。随着经济社会不断发展，人口不断增长，人均消费水平迅速提高，以及工业化、城镇化、全球经济一体化，我国生态和环境正面临着新一轮发展带来的巨大压力，发达国家在一两百年的工业化过程中分期产生、分别解决的环境问题在我国近年的短期发展中将集中爆发出来。

在水资源、能源、土地资源和矿产资源的四大主体资源中，水是重要的自然资源和生态环境要素，是不可替代的、有限的、稀缺的自然资源，是人类赖以生存的生命之源，是经济社会的发展之本。在人类社会发展过程中，不同时代和不同地域的水资源的范围、种类、数量、质量等不同。从广义上说，地球上一切形态的水都有可能被人类利用；从狭义上说，在现有社会经济技术水平下，水资源主要是指赋存于地球陆地的淡水水体。随着世界人口的不断增长、经济和社会的不断发展，水的需求量将不断增加，地球上的自然资源正在日益被消耗，到2025年，全世界2/3的人口将遭受用水短缺的威胁，水危机将使21世纪全球的政治、经济、和平与发展面临巨大的挑战。

2 强化水资源管理是“两型社会”建设的迫切要求

2.1 我国水资源、水环境状况分析

2.1.1 水资源状况分析

我国水资源状况令人担忧，据有关方面通过开展水资源市场的调研，对水资源数据、水资源行业、水资源市场和水资源市场份额进行的分析，预测水资源的发展前景是：中国水资源稀缺，人均淡水资源仅为世界平均水平的1/4；全国669座城市中有400座（2/3 城市）供水不足，110座（1/6 城市）严重缺水；在32个百万人口以上的特大城市中，有30个长期受缺水困扰；在46个重点城市中，45.6%水质较差，14个沿海开放城市中有9个严重缺水；北京、天津、青岛、大连等城市缺水最为严重；农村还有近3亿人口饮水不安全；工业生产的快速增长和对污水排放治理的监督滞后又更进一步加重了水体的污染；突出的水稀缺与水污染问题逐步威胁到中国的经济与社会安全，是当前亟待解决的问题。

2.1.2 水环境状况分析

与此同时，水环境恶化的现象也在不断加剧，水源地污染日益严重，威胁供水安全。根据2011年中国环境公报显示，全国地表水污染依然较重。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河等七大水系总体为轻度污染。204 条河流409个地表水国控监测断面中，全国全年Ⅰ类水河长占评价河长的4.6%，Ⅱ类水河长占35.6%，Ⅲ类水河长占24.0%，Ⅳ类水河长占12.9%，Ⅴ类水河长占5.7%，劣Ⅴ类水河长占17.2%。主要污染指标为高锰酸盐指数、五日生化需氧量和氨氮。26个国控重点湖泊（水库）全年水质为Ⅰ类的水面占评价水面面积的0.5%，Ⅱ类占32.9%，Ⅲ类占25.4%，Ⅳ类占12.0%，Ⅴ类占4.5%，劣Ⅴ类占24.7%。主要污染指标是总氮和总磷。从数据分析可知，我国湖泊（水库）的水质劣V 类占比高，且三湖中，除太湖环湖河流总体为轻度污染外，滇池、巢湖环湖河流总体均为重度污染。

为满足人们日常生活、商业和农业对水资源的需求，联合国为解决因水资源需求上升而引起的全球性水危机，1977年召开了“联合国水事会议”，向全世界发出严正警告：水不久将成为一个深刻的社会危机，继石油危机之后的下一个危机便是水。因此，水资源和水环境是“两型社会”建设的核心内容。

2.2 水资源与“两型社会”建设

水是人类社会和经济发展的基础，是重要的战略资源。水和人类社会的进步与发展是紧密联系的，中华民族的大禹治水，不只是记述洪荒时代我们的祖先向自然宣战的一场惊心动魄的搏斗，更重要的是治水成了历代统治者治国方略中之要略。人类从原始社会到现代社会，不同民族、不同国家的起源和兴衰都与水密切相关。水，是城市之魂，是城市的魅力所在。离开了水，人类就不能生存；离开了水，社会就不能进步。几千年来，人类生活居住的条件都是依山傍水，每一座城市也都不同程度依山傍水而建。维护自然生态格局，突出水在城市发展中的作用，水是城市的重要自然资源，决定了水资源在城市“两型社会”建设中具有重要作用。

2.3 水资源承载能力是“两型社会”建设的核心

“水资源节约”和“水环境友好”是“两型社会”建设的重要内容。“水资源节约、水环境友好”对水资源管理工作提出了新的更高的要求，水资源的可持续利用是人类社会发展的战略问题，直接关系到人类社会的进步与发展，是国民经济和社会稳定发展的重要基础和保障。因此，要坚持贯彻落实治水新方略，遵循人水和谐、可持续的科学发展观，不断强化水资源管理和水环境治理，努力提升水资源和水环境的承载能力，使水资源承载能力满足经济社会可持续发展的需要，促进两型社会建设，实现生态文明。

2.4 水环境承载能力是“两型社会”建设的基础

我国经济社会快速发展，用十几年的时间取得了发达国家上百年的成绩，但污染问题也集中出现。因此，加强环境友好型建设的任务迫在眉睫，特别是水环境的承载能力，必须引起高度重视和广泛研究。在经济发展过程中，首先会遇到水污染等各种问题。2007年太湖蓝藻暴发引发供水危机等一系列事件就是大自然对我们的一次次警告。目前开展的水环境综合治理、水源地达标建设、河湖健康评估等工作，都是水生态文明建设的重要内容，也是“两型社会”建设的基础。

3 对策与思考

3.1 理顺水资源管理体制，加强水资源统一管理

理顺水资源管理体制，着力推行水资源统一管理体制，落实水资源价格形成机制，强化现代科技支撑，加强水行政执法监督，建立严格、科学的水资源管理制度。基本建立最严格的水资源管理体系，即：基本建立权威的水资源管理制度和监督体系，基本建成城乡饮水安全和社会用水安全保障体系，基本建成水资源优化配置和高效利用管理体系，基本建成河湖健康生态的监控管理与评价体系，基本建成水资源管理信息化、智能化技术保障体系，基本建成城乡涉水事务统一管理的体制机制。加强水资源管理与保护，实行最严格的水资源管理制度。

实行最严格的水资源管理制度，以科学发展观为指导，必须在水资源管理观念上实现转变，紧紧围绕建设“美丽中国”的发展大局，积极践行可持续发展治水思路，突出维护河湖的健康生态，以制度建设为基础，以改革创新为动力，促进水资源的优化配置、科学利用和严格保护，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。实行最严格的水资源管理制度，核心是建立“三条红线”，即：水资源开发利用红线、水功能区限制纳污红线和用水效率控制红线；实行最严格的水资源管理制度，必须严格执行水资源管理的各项法规。

3.2 做好水资源综合规划，推进水资源科学管理

加强水资源管理，必须坚持科学发展观，积极做好水资源综合规划。围绕水资源配置，加强需求管理，实行区域用水总量控制制度；围绕水资源保护，加强河湖管理，实行河湖纳污总量控制；围绕水资源节约，加强用水定额管理，实行用水效率控制。围绕“资源节约型、环境友好型”社会建设的大局，加强水资源节约保护和水环境治理，充分发挥规划的基础导向作用，以需水管理为核心，抓好水资源配置、节约、保护等专业规划的编制，强化规划的执行，充分发挥规划的基础导向作用，实现规划的刚性约束作用。以水资源管理基础设施建设为切入点，切实加强水资源管理技术基础工作，加快水资源管理监控体系建设，强化水资源管理能力建设。通过完善的水资源法规体系、强有力的水资源监管措施，推进水资源综合规划的落实。

加强水资源保护、水环境治理工作必须按照科学发展观的要求，充分激发创造活力，充分释放发展潜能，不断开拓创新，更新发展观念、转变发展思路、创新治水理念、破解发展难题、完善体制机制，推动水资源管理在“两型社会”建设要求下又好又快发展。深化水资源管理体制改革，着力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于水资源统一管理的体制机制，逐步建立权威、高效、协调的，有利于加快经济发展方式转变的水资源统一管理体制，广泛借鉴国内外先进的技术、工艺和方法，兼收并蓄，加强高新技术与实用技术的有效集成，在水资源合理开发与高效利用上加快科技创新。

3.3 完善水法律法规建设，推进水资源依法管理

水资源是重要的公共资源，坚持依法治水，推进水利依法行政是完善依法治国的重要任务。随着经济的快速发展，水利对国民经济的作用表现得越来越突出。要通过完善水资源配置、节约、保护和管理的政策法规体系，将水资源开发利用、节约和保护的主要指标纳入经济社会发展综合评价体系，依靠各方力量推动水资源依法管理。无论是从依法治国的需要看，还是从依法治水的状况看，都应坚决、全面地推进依法行政，加强和完善水法律法规建设，推进水资源依法管理。

深入贯彻水法律法规，合理利用水资源，防治水污染，保护水环境，维持水资源的良性循环，促进水资源的可持续发展。与此同时，要广泛深入开展基本水情宣传教育，强化社会舆论监督，进一步增强全社会水忧患意识和水资源节约保护意识，形成节约用水、合理用水的良好风尚。大力推进水资源管理的科学决策和民主决策，完善公众参与机制，采取多种方式听取各方面意见，进一步提高决策透明度。以加强立法和执法监督为重点，加强水资源管理法规建设，建立健全行政执法责任制，切实加强执法监督检查。

3.4 强化节水型社会建设，实现水资源持续利用

水安全是21世纪人类面临的最大挑战之一，对水资源管理不仅要考虑满足人类活动的用水需求，还必须考虑可持续发展对生态环境的保护需求。开源节流，是努力解决经济社会发展用水需求的根本途径。节水是应对水危机的有效途径，是提高水资源利用效率的重要举措，是缓解水资源供给压力的重要手段。节水不仅可以保持河流径流量和地下水的储量，而且还可有效减少污水排放、降低污染，是对水资源的高效利用和有效保护，是实现人与自然和谐发展的重要举措。

充分认识全面推进节水型社会建设的重要意义，建设节水型社会是立足我国的基本国情水情，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会，并把节水作为一项必须长期坚持的战略方针，把节水工作贯穿于国民经济发展和群众生产生活的全过程，从促进水资源的可持续利用、保障经济社会可持续发展的战略高度出发做出的重大决策，是一场深刻的社会变革和制度创新，是解决我国水问题、保障经济社会发展的战略性和根本性措施。充分认识建设节水型社会的重要性和紧迫性，把严格水资源管理作为加快转变经济发展方式的战略举措，把建设节水型社会作为建设资源节约型、环境友好型社会的重要内容，全面强化水资源节约保护工作，形成有利于水资源节约保护的经济结构、生产方式、消费模式，推动全社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。