浅析公共政策的微观执行力

丁 静

（南京工业大学法政学院， 南京211816）

公共政策执行是政策目标实现的决定性环节和唯一途径。公共政策从制定到政策的最终执行，其间存在着一定的层级距离，这一距离给政策目标在传递过程出现信息扭曲和偏差提供了机会，导致政策执行过程在一系列的层级上容易出现差错［1］。本文重点从微观角度的政策执行主体和政策目标群体方面分析微观执行力对我国公共政策有效执行的影响，并提出相应对策。

一 微观执行力的理论

公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的，为解决公共问题，达成公共目标，以实现公共利益的方案。南京大学公共管理学院教授严强在《公共政策学》中对公共政策执行是这样定义的：公共政策执行是指政策操作者通过建立组织机构，运用各种政策资源，选择相应的政策工具，采取宣传、试验、实施、协调与监控等各种行动，将已合法化的公共政策付诸实践，从而实现政策的既定目标的动态过程。［2］政策执行是政策生命过程的关键环节，发挥着其他环节不可替代的作用，整个政策功能的实现依赖于有效的政策执行。对此，美国学者艾利森曾指出：在达到政府目标过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效的执行［3］。

公共政策在微观层面的有效性表现为微观执行力。史密斯认为政策执行过程中影响政策成功与否的重大因素包括理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境。本文将重点分析执行主体和目标群体两个因素对政策执行的影响。

公共政策的执行主体包括政策的执行机构和执行人员。任何一项公共政策最终都需要具体的政策执行机构与执行人员的负责实施。政策执行机构主要是指各级行政管理机关，是将政策传递给社会公众的纽带。政策执行人员主要是各级行政管理机关的工作人员，是政策执行过程中最活跃的因素。我国现行的宪法第30条规定中华人民共和国的行政区域划分如下：全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。依照宪法规定，我国公共政策的微观执行机构是乡、民族乡、镇。

从公共政策的目标群体来看，公共政策执行的微观层面主要是社会公众。公共政策服务于社会公众，其对政策方案的认知、偏好及支持程度是政策能否顺利执行的决定因素。我国人口众多，地域文化、民族习惯、教育水平和经济发展水平等方面差异较大，不同的人对公共政策的理解、认同和参与程度不同，从而导致公共政策的目标群体带有极大的复杂性和不稳定性。

二 影响公共政策执行的微观执行力因素

（一）公共政策执行者因素

从公共政策执行者角度分析，执行者的知识水平、能力素质、价值取向以及对政策的理解和认同程度都会直接影响到政策执行的效果。政策执行人员长期处于工作的一线，不仅需要了解公共政策的实施情况、手段、可行性范围，还要去把握目标群体的需求。因此，政策执行人员的管理技能和行政技巧是执行时不可或缺的因素［4］。从现实政策执行过程来看，由于政策执行者自身素质原因导致的执行受阻和执行偏差现象比比皆是。政策执行的效果与政策执行者的素质成正相关。公共政策执行人员的素质主要包括：综合能力素质、思想政治素质和心理素质、身体素质等其他素质。

第一，综合能力素质。公共政策执行人员代表国家机关负责政策的具体执行，必须具备与之相适应的能力水平。随着公务员考试录用制度、公推公选制度、大学生村官制度等一系列选拔任用制度的不断健全和完善，我国公共政策的执行主体的文化水平、业务技能和职业道德在不断的提升。

第二，思想政治素质。公共政策执行主体的品德修养、价值观念、思想政治素质关系到政策执行取向和执行性质，也关系到目标群体对政策的认同度。这也是中央始终要求在选人用人方面要坚持“德才兼备、以德为先”标准的原因。

第三，其他素质。除了能力素质和思想政治素质外，公共政策执行主体的心理素质、身体素质也同等重要，是执行公共政策的基础性条件。

（二）公共政策执行机构因素

从公共政策执行机构角度分析，执行机构是否上下政令通畅，左右协调有序，内外权责明晰，是政策有效执行的关键因素。我国正在深入推动行政管理体制和机构改革，目的就是要建立权责一致、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

（三）公共政策目标群体因素

从公共政策目标群体视角分析，任何一项公共政策最终都是以一定的目标群体为作用对象的。公共政策的有效执行离不开目标群体的理解、认同和支持。影响公共政策执行的目标群体因素主要有：

第一，公共政策能否体现目标群体的利益需求。公共政策是通过调整和分配目标群体间的利益来达到政策使命的，必然会使一部分目标群体的利益受到制约或改变。公共政策如果能平衡和协调不同利益主体之间的利益关系，从而使各方利益得到兼顾，一般能得到大多数人都支持，从而有利于政策的推行，反之则会受到抵制。如某市在制定借读政策条款时，将“住宅面积不低于80平方米”作为非该地户籍人士子女入读公立幼儿园的条件。政策一出不仅引起多数因未能达到政策条件的家长强烈抗议，而且让社会舆论一片哗然。这项政策在制定过程中显然剥夺了一部分目标群体的正当权益诉求。

第二，公共政策能否得到目标群体的普遍认同。目标群体对公共政策认知、认同是公共政策得以有效执行的前提。公共政策目标群体对政策的认同不足一方面是由于公共政策的宣传不到位，另一方面是受地域文化、民族习惯、教育水平和经济发展水平等方面因素影响，导致对同一公共政策可能产生不同的认知和理解。目标群体对政策的反应有一个不同的层次，分别是服从、认同与内化，这是一个从被动服从到习惯遵从再到主动参与的不断深化过程。

第三，目标群体对公共政策执行主动参与意识也影响公共政策的有效执行。目标群体对政策制定和执行的参与意识不仅体现了一个国家公民政治意识的成熟程度，也直接影响到公民最终对公共政策的认同度。我国正在通过推进政务公开、召开听证会等方式提高公民的政策参与积极性。让公众对公共政策从被动接受向主动参与转变，在公共政策实施过程中积极地表达自己的意见和利益要求，促进政策的完善。

三 增强公共政策微观执行力的对策分析

（一）提高公共政策执行者的素质

“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”［5］。首先，要全方位提高政策执行者的综合素质。加强对当前政策执行者专业知识及相关知识的培训，提高其业务水平和职业技能，增强执行政策过程中所需要的多方面的能力，使其能够正确地预测危机，积极、灵活地执行公共政策，进一步完善公务员考核和选拔制度，把素质高、能力强、道德高尚的人选拔到政策执行者队伍中来；其次，建立政策执行者监督制约机制。失去约束的权力不仅不能推动政策执行，反而会成为政策执行的最大障碍。所以，必须加强对政策执行者的行为监督，把政策执行控制在法律秩序的范围内，使政策合法执行；再次，要合理配备年龄梯度搭配、知识能力丰富、气质结构互补的政策执行班子，从而提高整体执行能力。

（二）加大公众参与政策执行过程的力度

公民参与公共政策执行不仅是我国政治民主化建设的根本要求，更是实现公共政策有效执行的重要途径。公众的参与度在某种程度上决定了公共政策执行的效果。公民参与公共政策执行越充分，政策就越容易被认可和支持，政策的监督和评估就越及时充分，公共政策的目标也越容易实现。可以从畅通公众参与政策执行渠道、提升公民参与政策执行能力、加大公众参与政策执行的激励引导和优化公众参与政策执行的社会环境等方面共同发力，提升公众政策执行的参与度。

（三）健全信息沟通传播机制

有效的政策信息传播是政策执行的前提，政府要运用各种手段加大对公共政策的宣传、解释力度。让目标群体能够知晓政策内容，进而加深对政策的理解认同，最终达到积极配合政策执行的目的。信息的传播是双向的，既要把信息通过一定的渠道传递给公众，又要建立健全信息的反馈、评估机制。通过及时对信息反馈的评估，可以有效纠正政策执行过程中偏差。因此，信息传播、反馈渠道的建设就显得极为重要。传统的政策信息传播渠道主要有公告、出版物、宣传手册等，目前随着新媒体的兴起，官方网站、官方微博等信息发布渠道正在受到重视和广泛运用，大大提高了信息传递的时效性、准确性。

［1］贺东航，孔繁斌.公共政策执行力的中国经验［J］.2011，（5）：221－222.

［2］严强.公共政策学［M］.南京：南京大学出版社，2002.

［3］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［4］陈庆云.公共政策分析［M］.北京：北京大学出版社，2006.

［5］王学杰.我国公共政策执行力的结构分析［J］.中国行政管理，2008，（7）：64－67.