关于出具《信访事项答复意见书》的法律探讨

白春成

(开滦集团公司，河北 唐山 063000)

出具《信访事项答复意见书》是信访处理过程中的一项重要工作。这项工作做得好与坏，直接关系到信访人的合法权益得到保护和矛盾纠纷得到有效化解。《信访事项答复意见书》如同法律判决书一样，一旦形成就具有法律效应。因此，有权办理的机关或部门为信访人出具《信访事项答复意见书》时，就应按照律师和法官的办案思维，以调取事实为根据，以国家法律为准绳，以公正无私为操守。按照这一思维方法和《信访条例》规定要求，对信访人出具《信访事项答复意见书》，应从三个方面入手。

一、《信访事项答复意见书》的含义及法律特性

《信访事项答复意见书》，即办理意见。具体讲是有权办理的机关或部门依据职权，对已受理的信访事项进行调查核实，在规定的时限内，依照法律、法规和政策规定做出决定、予以处理后，以书面的方式告知信访人所反映的信访事项已办理完毕的凭证，也是复查、复核机关受理该事项的凭证。具有三个方面的法律特性:

(一)一定的强制性。出具《信访事项答复意见书》是《信访条例》明确规定的，具有一定的强制性，不是有权办理的机关或部门凭着主观臆断想出不想出的问题，只要信访人提出并已经受理的信访事项，有权办理的机关或部门就应该按照《信访条例》的规定要求，对信访人提出并已受理的信访事项，出具《信访事项答复意见书》，就如同法院开庭审理必须下达判决书一样，勿庸置疑。

(二)一定的权限性。《信访条例》规定，各级有权办理的机关或部门是信访事项受理、办理、复查、复核的责任主体，一般情况下有权处理的机关或部门，应按照《信访条例》规定的职责和权限，对信访人提出并已受理的信访事项进行办理，出具《信访事项答复意见书》。而各级信访机构是一个综合协调部门，本身无权对信访事项越俎代庖，代行有权处理的机关或部门出具《信访事项答复意见书》的职权，就如同法院的立案庭不能代行审判庭职能一样。

(三)一定的时限性。《信访条例》对信访事项的办理时限有着明确的规定。而信访事项办理完结的标志，就是以出具《信访事项答复意见书》并告知信访人而结束。有权处理的机关或部门必须按照《信访条例》的规定要求，在法定的时限内出具《信访事项答复意见书》。当然，信访人提出的信访事项大多关系到信访人的切身利益和单位的和谐稳定，从维护信访人利益、单位和谐稳定的角度考虑，信访事项办理的越快、越及时越好。

二、出具《信访事项答复意见书》应把握的法律环节

《信访条例》对出具《信访事项答复意见书》有着严格的要求，应当全面、客观、公正，依法依规，有理有据。出具《信访事项答复意见书》尽量一次性办好，使其尽量不进入复查、复核程序，即使进入复查、复核程序，《信访事项答复意见书》也要经得起检验。因此，应该把握好三个法律环节。

(一)搞好信访调查，弄清信访事项基本事实。这一环节在法律上视为调查取证。信访调查是信访事项有权办理的机关或部门，在依法受理信访事项后、办理决定做出之前，为了查明信访事项所涉及的基本事实，依据法律赋予的职权所进行的资料收集、证据调取，做出答复意见的法定前置程序。有权办理的机关或部门在依法受理信访事项后、办理决定做出之前，应依照行政程序法“先取证、后裁决”的基本公式，依据信访人提出的诉求，本着事实求是的原则和认真负责的态度，全面、客观、公正地进行信访调查，弄清信访事实根据，查取法律、政策依据，为信访人出具符合客观实际的《信访事项答复意见书》奠定基础。

(二)依据基本事实，提出信访事项办理意见。这一环节在法律上视为诉讼判决。有权办理的机关或部门进行信访调查后，在对事实和法律、政策规定进行充分辨别的基础上，做出办理决定并书面答复信访人。起草《信访事项答复意见书》，应具备四个方面的要素:一是叙述事实要清晰、完整。对信访人提出的信访事项发生时间、起因、过程和涉及的当事人;信访事项是否做过处理;办理意见的法律和政策依据等，要清晰、完整、准确地写入答复意见书中，不张冠李戴，不夸大缩小。目的使信访人对组织查核认定的基本情况、合法性、正当性和接受性得以确认，以便上级主管部门在复查、复核中了解事情的来龙去脉，提出正确的复查、复核意见。二是定性分析要鲜明、正确。定性的标准就是有权办理的机关或部门对信访诉求是否支持，而信访诉求能否得到支持，判断的基础是事实、法律和政策依据。有权办理的机关或部门出具答复意见时，必须依据事实和法律、政策给予准确的定性，使信访人对自己的诉求是否合理有一个明确的认识。既要防止不按法律法规和政策规定解决问题，也要防止违背法律法规和政策规定乱开口子。三是语言表述要朴实、简练、规范。出具《信访事项答复意见书》尽量不使用烘托、夸张、比喻等修饰性较强的语言，不使用难懂的词语和个人生造的术语，不使用地方性较强的方言，使信访事项答复意见的语言通俗化、规范化。同时说明理由前后不能相互矛盾，要符合逻辑要求。

(三)履行回访义务，告知信访人办理决定。这一环节在法律上视为判决书送达。有权办理的机关或部门在提出办理意见后，应当及时与信访人见面，履行回访义务，告知并送交办理决定。在告知信访人办理决定时，应履行三个方面义务。一是说明理由义务。说明理由义务，《信访条例》并未列明，但行政机关或部门说明理由、解释其意见的合法性是《中华人民共和国宪法》确定的重要原则，也是依法、合理行政的必然要求。有权办理的机关或部门必须向信访人明确告知:办理意见通过信访调查所认定事实的情况;办理意见适用的法律、法规、规章及包括政策在内的其他规定，以及适用的理由;办理意见的公共利益、惯例公理等裁量依据。二是说服解释义务。对于信访人来说，其请求合理但缺乏法律依据而不能得到支持，往往是难以理解和接受的，此时办理的机关或部门除说明理由外，还必须耐心细致做好说服解释工作，以化解矛盾，稳定情绪，这是信访工作应当认真履行的职责，也是“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”信访工作原则的基本要求。三是告知救济义务。《全面推进依法行政实施纲要》要求“要严格遵循法定程序，依法行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。按照这一要求，有权办理的机关或部门做出办理意见后，为防止信访人因不懂得行使救济权而不能有效维护其合法权益，该机关或部门应在书面答复意见中明确地告知信访人不服办理意见时，可以寻求救济的机关、方式、期限等，以确保信访人救济权的实现。

三、出具《信访事项答复意见书》应注意五个问题

出具《信访事项答复意见书》，还应当在格式要求、报送机关、辅助材料、信访事项涉及多个单位或部门等，应注意以下五个方面问题。

(一)《信访事项答复意见书》要严格按照统一的格式出具。有权办理的机关或部门出具《信访事项答复意见书》，应严格按照统一规定的表格形式出具《信访事项答复意见书》，认真填写表格中的内容，加盖办理部门的公章，并要求信访人签署回访意见，使信访事项答复意见书规范、完整。

(二)《信访事项答复意见书》必备的辅助材料要齐全。有权办理的机关或部门在形成办理意见时，对能够充分说明案件的相关法律、法规或有关的政策条款，以及能够充分说明案件情况的协议书、合同书、会议纪要、法律判决书等主要证据，要附在《信访事项答复意见书》的后面，以便使信访人对此答复意见心服口服和上级主管部门进行复查、复核。

(三)《信访事项答复意见书》要及时向上一级机关报送。有权办理的机关或部门办理完毕，回访信访人后，应当按照规定要求及时将《信访事项答复意见书》及时上报本单位上一级主管部门和信访办公室备案。使上级机关或部门及时了解和掌握信访事项的办理情况，以便信访人就同一个问题到上一级机关或部门重访或复查、复核时，做好疏导和复查、复核工作。

(四)信访事项涉及多个单位或部门要由指定机关或部门出具《信访事项答复意见书》。信访人一次反映多个问题，涉及两个以上单位或主管部门，并且受理有争议、无法确定有权处理单位或部门的，应组成联合调查组办理。由联合调查组指定牵头单位或部门出具《信访事项答复意见书》，指定牵头单位或部门盖章;也可由涉及的单位或部门分别出具《信访事项答复意见书》，分别由出具《信访事项答复意见书》的单位或部门盖章。

(五)信访机构要密切配合信访事项办理的机关或部门出具《信访事项答复意见书》。《信访条例》规定，《信访事项答复意见书》应由信访事项有权办理的机关或部门出具。一般情况下信访人大多数是到信访机构上访，信访机构则应认真履行交办职能，督办有权办理的机关或部门出具《信访事项答复意见书》，并对出具的《信访事项答复意见书》在统一要求上进行把关，同时按照有权办理机关或部门的办理意见，做好法律法规、政策规定的解释和思想疏导工作。