解读《煤层气产业政策》
2013-08-15文/李良
文/李 良
解读《煤层气产业政策》
文/李 良
2013年2月22日，国家能源局发布公告（2013年第2号），正式公布酝酿了一年多的《煤层气产业政策》（以下简称《政策》），明确了当前和今后一个时期煤层气产业发展的政策导向。该政策的发布实施，对科学高效开发利用煤层气资源、促进煤层气产业快速健康可持续发展将产生深远影响。
政策全面助煤层气产业协调开发
《政策》全文包括发展目标、市场准入、产业布局、勘探开发生产、技术政策、煤层气与煤炭协调开发、安全节能环保、保障措施等8部分、32条。
《政策》的法律和政策依据是《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国煤炭法》和《国务院办公厅关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发〔2006〕47号）。
鉴于《矿法》确立了煤层气作为独立矿种，《煤层气产业规划》提出“煤层气产业是新兴能源产业”和“加快培育和发展煤层气产业”等重要思想，并把研究制定《政策》视作“深入贯彻落实科学发展观，推动能源生产和消费革命，科学高效开发利用煤层气资源”的重要内容，特别强调了“发展煤层气产业对保障煤矿安全生产、优化能源结构、保护生态环境具有重要意义”。
提出新输送理念 确立滚动开发原则
由于受“低压输送”思想的影响，“十一五”末煤层气长输管道的总长度仍然为零，导致一方面南方“气荒”，另一方面煤层气无法外输而放空。根据西气东输、川气东送的经验，落实1亿立方米天然气市场，约需要建设24～30千米的长输管道。《政策》抛弃了“低压输送”的落后理念，第一次提出“煤层气以管道输送为主”，“统筹规划建设区域性输气管网，鼓励煤层气进入城市公共供气管网和天然气长输管网”，并提出“输气管网运营企业应为煤层气用户提供公平、公正的管道运输服务”。
煤层气采气机理是整体降压-解吸-产气，与常规天然气差别很大。从潘河国家示范工程看，产量达到4000～15000立方米/天的高产井，在勘探之初，由于井数较少、整体降压效果尚未显现，煤层气井产量受到很大制约，甚至达不到申报探明储量的产量要求。滚动开发符合煤层气勘探开发的实际和基本规律，再辅以煤层气试采，即鼓励勘探阶段进行煤层气试采、试输和试销售，将会有效提速煤层气产能建设和开发利用步伐。
《政策》还提出坚持自主研发和引进相结合、基础研究和技术创新相结合，加大科技研发投入，实施国家科技重大专项、科技支撑计划、“863”计划、“973”计划和产业化示范工程，鼓励企业、科研机构和高等院校联合开展科技攻关，加强工程（技术）研究中心、重点实验室等创新平台建设，发展技术咨询服务，提升煤层气产业科技创新能力。
鼓励投融资新方向 预算内资金支持
《政策》将投资煤层气的主体，由国有企业扩大到民间资本，并第一次扩大到“境外资金”，投资环节由勘探开发扩大到“管网等基础设施建设”。提出“拓宽企业融资渠道，鼓励金融机构按照安全、合规、自主的原则为煤层气项目提供授信支持和金融服务，支持符合条件的煤层气企业发行债券、上市融资”，发型债券和上市，都是第一次写进政策，可以理解包括鼓励信托基金、非银行金融机构融资等。
《政策》还提出“统筹安排中央预算内投资支持煤层气开发利用示范工程、关键技术装备研发和创新能力建设”。而这项政策正是中联公司争取了近10年、尚未真正落实的重要政策。《政策》为每年30亿元的瓦斯治理资金部分投向煤层气地面开发项目提供了政策依据。
重要议题仍待明确
社会各界，特别是煤层气行业对《政策》的期望很高，有些重要的议题尚待进一步研究和明确。
加大对依法采气的支持力度。致公党中央科技与经济委员会潘伟尔副主任提出，我国急需一场“煤层气革命”。一要抛弃“煤层气开采服从于煤炭开采”等理念，树立“煤层气地面开采优先于井下开采”、“煤层气开采优先于煤炭开采”、“煤层气整装开采优先于分散开采”的理念。二要建立“煤层气矿权配置优先于煤炭探矿权配置”的原则。凡是煤层气矿权没有配置的煤田、矿区，不得配置煤炭资源矿权。
坚持采气采煤一体化
国务院办公厅〔2006〕47号文第六条规定：“坚持采气采煤一体化”，但是《政策》中使用了“采煤采气一体化”提法。业内人士担心这种不一致有可能被侵害煤层气矿权的利益相关方利用。
为避免形成新的矿权重叠，很可能需要两项措施：一是将省市管理的国有煤矿重新归还给中国地方煤矿总公司，为煤层气企业公平竞争创造条件，同时还可以大幅度增加中央财政收入。二是对违规发放采煤矿权屡禁不止的省区，5年内暂时上收煤炭采矿证颁发权利。该省区的煤炭探矿权、采矿权，不分大小，一律上收到国土资源部，以彻底杜绝产生新的煤层气与煤炭矿权重叠的恶性循环现象，确保实现国家煤层气产业的健康、快速发展和煤炭生产的本质安全。
加大金融支持力度和开放力度
《政策》规定如果不按照程序核准、备案，银行将不给贷款，但是没有明确什么情况下银行将给予贷款或优先贷款。从鼓励煤层气开发利用的角度，更需要产业政策为煤层气企业或项目获得金融、银行支持提供正面的政策依据。
《政策》提出“鼓励具备条件的各类所有制企业参与煤层气勘探开发利用”，“形成以专业化煤层气公司为主体、中小企业和外资企业共同参与的产业组织结构”，但是不很明确。比如，可否参照页岩气政策，中方控股的中外合资企业可以成为煤层气探矿权人，或者再进一步，对港澳地区符合条件的大型能源公司，选择若干家进行试点，比照民营企业参与煤层气开发利用。
政策明确产业方向 规划编制制度化
2012年煤层气（煤矿瓦斯）产量约为125亿立方米，属于小品种能源产品。《政策》系统总结了1996年以来的煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的相关政策经验与主要教训，针对煤层气（煤矿瓦斯）勘探开发、利用、对外合作等焦点问题，明确了基本政策方向。
《政策》明确，国务院煤炭（煤层气）行业管理部门负责编制全国煤层气开发利用规划并组织实施。全国煤层气开发利用规划内容包括总体要求、发展目标、勘探开发布局、重大建设项目等。有关地方政府和重点企业应编制本地区、本企业煤层气开发利用规划，落实全国规划发展目标和重点任务。
《政策》还提出超越“十二五”规划的发展目标。第一条明确，坚持市场引导，统筹规划布局，创新体制机制，加大科技攻关，强化政策扶持，强力推进煤层气产业发展，提高安全生产水平，增加清洁能源供应，减少温室气体排放，把煤层气产业发展成重要的新兴能源产业。
煤层气开发受重视 政策稳步出台
煤层气（煤矿瓦斯）开发利用是党中央、国务院高度重视的一项重要工作。2005年成立部际协调领导小组以来，国务院每年都召开煤层气（煤矿瓦斯）治理和利用方面工作会。
2011年11月11日，在国务院召开的全国瓦斯治理现场会上，张德江同志指出，国家能源局要重视政策研究，花点气力，解放思想，提高煤层气政策的吸引力，制定新的金融、税务、财政、科技等政策，吸引、鼓励各种资本投向煤层气产业。
2011年12月29日，《国家发展改革委关于印发煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划的通知》（发改能源〔2011〕3041号）提出“十二五”期间新增探明煤层气地质储量10000亿立方米，2015年实现煤层气（煤矿瓦斯）产量300亿立方米，同时提出20项政策措施，其中第一项就是研究制定《政策》。
2012年初，国家能源局提出产业政策年措施，着力推动煤层气产业政策、页岩气产业政策等研究制定工作。当年2月14日，国家能源局正式启动该项工作，组织相关专家开展《政策》的起草工作。
2013年1月1日，《国务院关于印发能源发展“十二五”规划的通知》（国发〔2013〕 2号）提出完善政策，加快《政策》的相关补发。2013年2月22日《政策》正式发布。
本文来源：《中国能源报》
