城乡教育一体化：范围、实质与研究路径

杨卫安，邬志辉

（教育部人文社会科学重点研究基地 东北师范大学农村教育研究所，吉林 长春 130024）

城乡教育一体化建设是新时期我国面临城乡教育二元结构所提出的新的发展战略。进行城乡教育一体化建设的逻辑前提是理解城乡教育一体化，但是，人们对于什么是城乡教育一体化并未达成一致。从构词方式上看，城乡教育一体化由“城乡”、“教育”、“一体化”3 个关键词组成，理解城乡教育一体化首先要从这3 个词入手来考察。城乡的边界决定了城乡教育一体化的范围，教育的本质决定了城乡教育一体化的实质，一体化研究的不同范式及其相互关系决定了城乡教育一体化研究的可能路径。

一、城乡的边界：城乡教育一体化的范围

城市、城镇、农村、乡村等概念，都是表述我国社会区域的基本概念。本文中的所谓城乡指城市和乡村。但是，我国对城市和乡村概念的理解和把握有很大分歧，在使用这对概念时也较为混乱，其结果是影响了人们对城市、乡村等相关问题的认识和研究。因此，对城乡教育一体化进行研究，必须要澄清城市和乡村的概念以及空间范围。

对于城市与乡村的内涵，人们可以从不同角度加以描述，如政治的、经济的、文化的、历史的、地理的等等。在实际当中，人们往往也是从多功能的角度对城市与乡村进行划分的：乡村是主要从事农业生产、人口分布较城市分散的地方，主要依赖自然过程进行生产；城市则是主要从事非农业生产、人口密度较大的地方，往往是一定地域范围内的政治、经济、文化、交通和信息中心［1］。《现代汉语词典》也对城市与乡村的概念做出了类似的解释，所谓“城市”，就是“人口集中、工商业发达、居民以非农业人口为主的地区，通常是周围地区的政治、经济、文化中心。”［2］；“乡村”则是“主要从事农业、人口分布较城镇分散的地方”［2］。现代城市与乡村是一个更为复杂而又模糊的概念。这是因为随着城市化速度的不断加快以及城乡交流的不断增强，传统意义上城市与乡村的区别已不是那么明显，它们之间的界限越来越模糊。对于我国来讲，乡村人口大量涌入城市，城市里有了乡村社会文化的一些特征，而乡村里也同样有了越来越多的城市生产和生活方式。我国一直以城、镇（乡）的行政界限作为城乡划分的基础，而实际上在城、镇行政区划内也往往包括了相当一部分的农业和农村人口，城镇的实体地域概念并没有真实的建立。

总而言之，不仅在纯理论意义上界定城乡的概念是一个难题，即使对城乡的概念达成了一致，甚至确定了具体的标准，也很难在实体地域上将二者严格地分开。但是，现实的城乡教育一体化研究与实践却不允许这种模糊性的存在，必须对此加以确定。从国家的统计标准来看，自2008年8月1日起施行的《统计上划分城乡的规定》，把我国的城乡划分为城镇和乡村，城镇又分为城区和镇区。城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，不包括市辖区和不设区的市中的乡以及村。镇区是指在城区以外的县人民政府驻地和其他镇（统称为县镇），政府驻地的实际建设连接到的居民委员会和其他区域，同样不包括县人民政府驻地和其他镇当中的乡和村。乡村是指城镇以外的区域，分为乡中心区（乡政府所在地）和村庄，其地域范围不仅包括行政区划当中所有的乡及其中的村，还包括市辖区、不设区的市当中的乡和村，也包括县人民政府驻地和其他镇当中的村。

上述规定及其实施办法对于认定和划分城乡边界提供了很好的标准。同时，我们也可以看出，城乡是具有相对性的。如果把乡村看做“纯粹”意义上的乡的话，那么相对于乡村，镇区就更具有城的意味。但是和城区相比，镇区就显得更像乡村了。因此，我们可以把城乡看做一个连续的序列，根据城乡的不同的等级和层次，以及我国的行政区划，把我国的城乡关系划分为7 个层次：第一个层次是乡村内部乡中心区和村庄的关系；第二个层次是镇域内的城（镇政府驻地）和乡（村庄）的关系；第三个层次是县域内一个镇的镇区与另一个镇的乡村的关系；第四个层次是市辖区内的城区与乡村的关系；第五个层次是地级市内的一个区县的城镇（城区和镇区）与另一个区县的乡村的关系；第六个层次是省域内一个地级市内的城镇与另一个地级市内的乡村的关系；第七个层次是全国范围内一省的城镇与另一省的乡村的关系。与这7 个层次的城乡关系相对应，城乡教育一体化也可分为7 个层次。考虑到我国行政区划的设置情况，乡和镇一级、县和区一级的可以合并到一起，城乡教育一体化的层次也因此得到简化，依次是：镇（乡）域内的城乡教育一体化；县（区）域内的城乡教育一体化；地级市域内的城乡教育一体化；省域内的城乡教育一体化；国家层面的城乡教育一体化。

城乡教育一体化的层次性决定了其实现的非同步性，但这种非同步性并非是从低到高层次的依次实现，而是依据管理和投入主体等多种因素来确定的。虽然乡镇是我国最低层次的行政单位，但是由于其不是管理与投入的主体，并不适合以它为基本单位来实现城乡教育的一体化。而县级政府则由于其义务教育的管理与投入主体地位，理所当然地成为实现城乡教育一体化的基本单位。正因如此，2010年公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》也指出，“建立城乡一体化义务教育发展机制”，“率先在县（区）域内实现城乡均衡发展，逐步在更大范围内推进”就成为我国现阶段的政策选择。等到县（区）域内实现基本均衡以后，要想在更大范围内推进，就需要管理和投入主体的调整，这意味着统筹主体的提高。城乡教育一体化的层次越高，统筹主体也就越高。

需要指出的是，城乡教育一体化实现的非同步性，并不意味着城乡教育一体化建设在各层级政府开展的有先有后。城乡教育一体化建设是一个系统工程，需要各层级政府的共同努力才能完成，只是在不同时期各层级政府的侧重点和实现程度有所不同罢了。

二、教育的本质：城乡教育一体化的实质

从以往的研究来看，不管是区域一体化理论还是城乡一体化理论，都主要是从经济方面展开，虽然也涉及到了社会的其他方面，但并不是主流，研究也并不成熟。教育作为一个与经济并不相同甚至差别很大的领域，虽然我们可以从城乡经济一体化研究中得到很多启示，但是城乡教育一体化肯定与城乡经济一体化有很大差别。如果不注意这种差别，而盲目借鉴，就会出现很多问题。

1.城乡经济一体化与制度

从整个人类发展史来看，城乡经济关系经历了一个乡育城市→城乡分离→城乡融合的演变过程，具有很强的客观性。城乡经济分离即我们通常所说的城乡经济二元结构在发展中国家普遍存在，它的产生源自于城乡经济结构的差异。在发展中国家，城市以现代化的工业部门为主，而农村则以传统的农业等部门为主，工业和农业的生产效率存在着很大的不同，这是城乡经济二元结构形成的根本原因。要想消除城乡二元经济结构，必须要拉平城乡之间生产效率的差距。当农村农业部门发展到一定程度，就会出现劳动力过剩的情况，并呈现出无限供给的趋势，这时农业部门的边际劳动生产率出现停滞甚至负增长。如果要想继续提高农业部门的边际劳动生产率，就必须转移过剩的农村劳动力，减少农村农业人口。随着农村剩余劳动力的不断转移，农村人口不断减少，城乡之间生产效率的差距不断缩小。当农村人口减少到一定的程度，城乡之间的生产效率趋于一致时，城乡二元结构就会得到消除。虽然包括经济在内的一切社会领域的活动，都是由人来完成的，但是城乡经济二元结构的形成不是作为参与主体的人有意识建构的结果，而是源自于社会自然分工所造成的工农差别。所以说，城乡经济二元结构的形成更多的是一个自然历史过程。

传统经济学只关注土地、劳动、资本等实体性要素对经济增长的影响，把制度作为既定的前提。新制度经济学开始把制度作为影响经济的内生变量纳入到经济学研究的核心位置，用制度及制度变迁来解释经济发展的效率问题。制度到底是作为外生变量还是内生变量来影响经济，在这一点上可能还存在争论，但是作为影响经济的一个要素是确定无疑的。用新制度经济学的解释就是，制度规定了产权结构和游戏规则，从而约束了人的行为和经济效率。但是，无论如何，制度本身并不等同于经济，最多只是影响经济的一个要素。并且，经济自身有着客观的发展规律，制度的制定也必须遵循这些规律，而不能随心所欲地建构，否则就会影响经济的健康发展。同样，对于城乡经济一体化建设来说，对制度的选择不同，可能会影响其发展的路径和走向，但并不会改变经济规律本身。

2.城乡教育一体化的实质是制度建设

与制度外在于城乡经济一体化相比，城乡教育一体化与制度有着更为密切的联系，甚至在一定意义上，城乡教育一体化就是城乡教育制度（体制机制）的一体化，他们具有内在统一性。这是由教育的本质来决定的，教育活动与经济活动有着很大的差别。

首先，经济活动具有较强的规律性，而教育活动的规律性较弱。教育到底是一门科学还是一门艺术，长期以来存在争论，这实际上也是人们对教育究竟存不存在规律的争论。既然教育没有或只有弱规律性因素的制约，这使得人们在从事教育活动的时候可以发挥更大的主观能动性，根据一定的价值取向来建构教育制度。

其次，正规的学校教育是随着国家的产生才开始出现的。从广义的教育活动来看，它与经济活动一样是随着人类的产生而同时出现的，诞生于国家之前。但是，对于学校进行的正规教育活动而言，它产生于国家之后。这种现象说明，教育是作为国家的一种制度建构而存在的。

再次，从国民收入的分配来看，教育处于再分配领域。国民收入的分配分为初次分配和再分配两个阶段。初次分配是在物质生产领域内进行的分配，与人们对生产要素的占有情况和谈判能力的强弱密切相关。教育不属于物质生产活动，只能通过财政和政策等手段对国民收入进行再分配，实现正常运转。财政和政策等手段本质上是一种制度保障。

最后，从产品性质来看，教育属于公共产品。根据世界各国的通例，人们都把教育视为一种公共或者准公共产品，由国家出资来兴办教育，义务教育尤其如此。由国家出资兴办本质上就是一种制度供给。

基于上述分析，我们可以得出这样的结论：从宏观意义上讲，教育与制度是内在统一的，教育本质上是一种制度建构，对于城乡教育一体化建设来说同样如此。

3.城乡教育一体化与城乡经济一体化的区别

通过以上分析与比较可以看出，教育与经济有着很大的差别。经济与市场联系密切，而教育与制度安排和政策选择有着更为直接的关系，甚至可以说教育本身就是制度安排的结果。从制度变迁的角度来看，根据实施主体的不同，制度变迁可以分为两种形式：一种是政府主导通过强制力来实施完成的变迁方式，即强制性制度变迁；另一种是社会和个人为获得潜在利益而进行的制度变迁，即以需求为主导的诱致性制度变迁。对于城乡经济一体化建设来说，由于其与市场联系密切，以需求为主导的诱致性制度变迁更多一些，市场的作用是最重要的；而对于城乡教育一体化建设，由于其与经济的差别，决定了政府是促使其发生变迁的主导力量，特别是在中国的集权式政治结构中，政府拥有绝对的政治力量对比优势，而且还拥有很大的资源配置权力，能通过行政、经济和法律等手段在不同程度上约束其他社会行为主体的行为［3］。从这个意义上讲，城乡教育一体化建设主要是政府主导的强制性制度变迁，市场的地位在其次。关于这一点，众多的研究者也有着充分的认识，研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外地认为其实质就是制度问题。

三、一体化研究的不同范式及相互关系：可能的研究路径

当前，在我国的城乡教育一体化研究当中，大体存在着3 种不同的研究范式：结构功能主义范式、博弈论范式以及制度主义范式。

结构功能主义是现代西方社会学中的一个理论流派。它认为社会是具有一定结构或组织化手段的系统，社会的各组成部分以有序的方式相互关联，并对社会整体发挥着必要的功能。整体是以平衡的状态存在着，任何部分的变化都会趋于新的平衡。功能主义的基本观点是［4］：第一，系统优先于其各个构成要素；第二，系统的构成要素是相互联系、相互影响的；第三，系统的各个构成要素都有一定的功能，或正功能，或负功能；第四，每一个系统都是各部分良好结合的有机整体；第五，社会是具有自我调节机制的相对稳定的结构；第六，社会系统的良好运转，需要社会成员价值观念的一致与共同目标的达成；第七，社会的主导状态应该是稳定的秩序，而不是分歧和冲突；第八，社会系统要稳定，有些功能条件就必须得到满足。城乡教育一体化研究当中的功能主义范式，在很大程度上借鉴了功能方法的基本观点，如有的学者指出，城乡教育一体化是指在教育发展中，不能把城市和乡村看成是两个独立的系统，而要把它们视为一个整体，打破城乡二元经济和社会结构的束缚，以系统化的思维方式，推动城乡教育相互支持、相互促进、协调发展，共同实施教育的现代化［5］。还有的学者指出，城乡教育一体化是指整合城乡教育资源，统筹城乡教育发展，构建双向沟通、动态均衡、良性互动的教育体制机制［6］。

博弈论是指研究多个个体或团队之间在特定条件制约下的对局中利用相关方的策略，而实施对应策略的学科。有时也称为对策论，或者赛局理论，是研究具有斗争或竞争性质现象的理论和方法。目前在经济学、政治学、军事战略和其他很多学科中都有广泛的应用。在城乡教育一体化研究当中，笔者曾运用博弈论方法，选取政府、社会与受教育者三方作为权力与利益博弈的主体，来解释城乡教育制度的变迁过程［7］。城乡教育一体化作为一种制度创新，也是各教育主体博弈的结果。

制度，作为社会科学的一个基本范式，一直非常宽泛。制度主义范式在经济学、政治学、社会学和组织分析等诸学科中的兴起，构成当代社会科学发展的一个极为重要的趋势。制度作为社会科学分析的一种范式，因为不同的假设、逻辑以及主张而被赋予了不同的意义构成了不同的制度分析观。虽然不同的制度学派主张不同，观点各异，但是有一点是相同的，即都十分重视制度的重要作用。研究城乡教育一体化的学者几乎无一例外地认为其实质就是制度问题。有人指出，从城乡教育均衡到城乡教育一体化是理念变革与制度创新［8］，城乡二元结构问题本身就是制度问题，破解城乡教育二元结构，推进和实现城乡教育一体化必须从改革制度入手［6］。

上述3 种研究范式对于理解和实施城乡教育一体化建设都具有非常大的启示作用，但是和任何一种理论一样，每种研究范式在具有自己优势的同时，也存在着自身的局限性。结构功能主义范式虽然指出了城乡教育一体化的应然状态，但是功能主义者一般最关心社会结构的静力学，而较少关注社会结构的变化；致力于发现社会的稳定，而不是社会变迁；是一致，而不是冲突；是因循，而不是创新；是规范的拘束力量，而不是规范据以建立或被新规范所代替的机制［4］。正是由于这种原因，结构功能主义的视角就很难说清楚城乡教育一体化的应然状态是如何达成的，其动力机制何在。而博弈论范式，从更广泛的意义上讲冲突论范式恰恰解决了“功能主义者不能在他们自己的理论中提出和处理一个充满了冲突与需要根本改革的当代社会中的主要问题”［4］。与功能主义关心一致、调适与合作不同，冲突论则关心冲突与斗争。功能主义研究一种因素对于另一种因素的适应，冲突论则研究它们不协调的程度。前者视社会体系的均衡为关键概念，后者则认为系统的变迁至关重要。冲突论虽然解决了社会发展的动力问题，但是与功能主义者将稳定与均衡视为社会的主导秩序一样，冲突理论则假设人类社会是一个持续的变迁流转过程，从一个极端进入了另一个极端。制度分析范式的出现，为解决两者之间的矛盾架起了一座桥梁。

以往，经济学、政治学、社会学、历史学等学科领域，都从不同的角度和立场对制度概念进行了理解。尽管对制度的理解形形色色，但总体上都倾向于在规则、规范性这一维度上理解“制度”概念。规则本身就是一种结构。当代英国著名的社会学家安东尼·吉登斯就曾从结构的维度理解“制度”概念，给予我们很大的启发。吉登斯认为社会自身再生产具有“结构性特征”，并且这种“结构性特征”最根深蒂固，而“结构”最重要的特性，就是制度中反复采用的规则与资源。吉登斯事实上将制度规定为一种结构，这个结构具有稳定性与持久性特征［9］。它具有实践的特征，是人类较稳定的行动程序。通过这一理解，就把制度与结构功能主义所倡导的秩序与系统结构联系起来。那么，由此带来的另一个问题是，制度是如何建立起来的呢？从博弈论的视角来看，博弈是社会主体从各自的动机出发相互作用的一种状态，制度与博弈之间的关系是多方面的：第一，制度是博弈的均衡，人与人之间的相互博弈会形成制度或制度体系，即关于博弈如何进行的共有信念的一个自我维持系统，其中一个重要的方面就是规范、约束人与人之间的相互关系或行为选择；第二，制度是多样化的，通常情况下，人与人之间的博弈或相互作用是在先前的正式和非正式的制度安排下进行的，也就是说，人的行为或多或少受到制度的制约。而随着人与人之间的博弈或相互作用的进行，制度会随着时间、技术、偏好等其他因素的变化而发生变化，这就是制度变迁。所以，制度变迁的过程也是一个社会主体之间的博弈过程。同时，人们又会在新的制度安排下相互作用即博弈，如此循环往复，人类在曲折中不断进步与发展。

虽然不同的研究范式在研究假设以及研究方法上存在着很大差别，但是不同的理论视角是互相补充的，我们力求的是视界的融合，而不是用某一理论视角解释所有的问题，这在事实上也是不可能的。事实上，在以往的文献当中也很少有用单一视角来研究城乡教育一体化问题，只不过很少有作者意识到自己在研究当中的这种视角的转换。比如在谈到城乡教育一体化的未来样态时，多数学者用到的是功能主义的视角，而在谈到如何实现这一目标时，却又不自主地转入到制度主义的视角，在解释制度是如何形成的问题时，有些学者则采用了冲突论的视角。因此，并不存在一个关于城乡教育一体化的统一理论研究框架，城乡教育一体化研究路径应该是整合性的。

［1］黄坤明.城乡一体化路径演进研究［M］.北京：科学出版社，2009.

［2］中国社会科学院语言研究所词典编辑室.现代汉语词典（第5 版）［K］.北京：商务印书馆，2005.

［3］陈天祥.论中国制度变迁的方式［J］.中山大学学报（社会科学版），2001，（3）：86-93.

［4］于 海.西方社会思想史［M］.上海：复旦大学出版社，1993.

［5］王克勤.论城乡教育一体化［J］.普教研究，1995，（1）：6-8.

［6］褚宏启.城乡教育一体化：体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解［J］.教育研究，2009，（11）：3-10，26.

［7］杨卫安.我国城乡教育关系制度的变迁研究［D］.长春：东北师范大学博士学位论文，2008.

［8］邵泽斌.理念变革与制度创新：从城乡教育均衡到城乡教育一体化［J］.复旦教育论坛，2010，（5）：14-19.

［9］高兆明.“制度”概念的存在论辨析［J］.南京师大学报（社会科学版），2007，（4）：5-12.