我国预算会计改革的现状及改进措施

付辉耀

（唐山市卫生干部进修学校，河北 唐山 063000）

会计在我国最早先被官厅运用，官厅会计后来发展成为预算会计，即现在的政府会计。通常我们所说的预算会计是指新中国成立以来，各级人民政府财政机关和事业行政单位在计划经济体制下用于核算和监督国家预算执行情况和结果的会计。为了适应市场经济的要求，1998年1月1日实施行政事业单位制度和准则。现行的预算会计制度为财政资金的运行管理起到了重要的基础性作用。随着经济体制改革的深入，近年来财政部推行编制部门预算，实行政府采购制度，建立国库集中支付制度，并对政府收支分类进行了改革，在探索改进预算会计改革方面成效显著，但也有一些问题存在，需要加以改进。

一、预算会计存在的问题

1.缺乏统一的会计准则体系和会计制度体系

从国外较发达的市场经济国家来看，公共财政体制的建设，一般都有政府会计准则、政府财务报告制度和政府财务管理法规等与之相配套。其中，政府财务报告关注的是整个政府的资产负债状况和运营绩效，能完整反映政府的财务状况、运营情况和现金流量。1998年我国进行预算会计制度改革后，虽然形成了覆盖几十万预算单位和各级政府财政部门的预算会计体系和层层汇总上报的会计报表制度，但至今仍没有一个正规的标准体系。同时，会计报表设计不科学，影响了会计信息的真实性和全面性。如新的行政事业单位会计制度规定，资产负债表中，既包括资产、负债和净资产三类项目，又包括收入类和支出项目，而资产负债表是反映单位财务状况的静态报表，不应涉及收支类项目。

2.会计报告内容不完整，不能全面反映预算单位的资金运动

目前，我国的预算会计信息主要是通过政府预算、决算形式提供给立法机关和公众的。由于预决算的核算内容主要是财政收支活动，没有覆盖全部会计要素，不能全面地反映预算单位的资产、负债、净资产、收入、支出的整个财务状况和工作绩效，特别是在三公经费及公用经费的明细支出项、国有股权及收益权、社会保障基金运作情况等核算和管理方面有明显不足。从预算单位内部管理来说，由于缺少对资产和负债的完整会计信息，难以对本单位财务状况进行系统地分析，使决策的选择和预算编制缺乏充分的依据。从外部使用者来说，预算信息过于简单，造成各预算单位财务状况透明度不高，不利于政府机关和公众对公共资金分配与运行的监督和管理。

3.收付实现制不能准确核算成本费用，不利于推进预算绩效管理

预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。随着公用财政体制改革的不断深化，应建立以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的的，覆盖所有财政性资金的，具有中国特色的预算绩效管理体系。预算绩效管理体系必须以预算部门准确的成本和费用为基础，否则便无从谈起。收付实现制的会计核算难以公正客观地核算成本和反映运营结果，不能适应开展绩效预算管理的需要。

4.当前我国各行政机关事业单位会计人员素质水平相差较大，影响会计数据的真实性，导致会计信息失真

会计制度的实施要靠广大会计工作者来操作。有关调查显示，我国的预算会计总体表现为年龄老化（35岁以上的占总数50%以上）、素质较低（具有中级职称以上会计专业资格的仅占总数的3%）。因此，行政事业单位会计制度的制定，既要考虑经济业务活动的方方面面，有利于加强管理，又要从会计人员的素质和水平出发，须简便易行。否则，如果基层行政事业会计人员不能适应，再先进、再科学的制度在执行进程中也会走样变形，偏离改革的本意。

二、现行预算会计改进措施

1.重新构建和整合现行预算会计体系

笔者建议，对现有行政事业单位进行梳理，对完全企业化管理或政府已决定改制的事业单位，执行企业会计制度；对一些以事业收入为主的事业单位，如高校、医院等，可暂时先执行行业会计制度，等经济体制改革、财政体制改革、事业单位改革全部到位后，再进入市场运营。实行企业化管理的事业单位，退出预算单位会计系列，适用企业会计，或是纳入民间非营利组织会计系列；其他行政事业单位则改变现行行政、事业会计制度分开制定的做法，将之合并为一个制度，称为预算单位会计制度，将现行两套制度会计科目根据目前的核算需要和管理要求，进行必要的归并和调整，建立一套科学合理的会计科目系统。制定相应的会计准则和财务报告制度，以充分满足各类会计信息使用者的信息要求。

2.实行会计集中核算制度，加强财政监管

会计集中核算是指在保持行政事业单位资金所有权、资金使用权和财务自主权不变的前提下，由专门的会计核算机构和专业的会计人员，按照“集中管理、统一账户、分户核算”的原则，集中办理行政事业单位资金收付和会计核算，并代单位编制财务会计报告。预算单位实行会计集中核算后，改变了行政事业单位资金管理方式，取消了单位原银行账户，所有资金都集中在统一开设的账户上；改变了收支管理方式，单位资金收付由会计核算中心直接办理；改变了会计核算方式，由原单位各自进行会计核算变为由专门会计核算机构和专门会计人员集中办理资金结算和会计核算。这样有利于规范会计核算，提高会计信息质量，有利于会计人员坚持原则，认真执行国家统一的会计制度，防止会计作弊。加强财政监管，财政部门定期对会计人员培训考核，不合格者不予上岗。这样，会计工作人员的素质会大幅提升，我国的预算会计的整体水平也会大幅提高。

3.逐步实行以权责发生制为会计基础

财政部发布自2013年1月1日起实行的《行政事业单位会计制度》，规定行政单位会计核算以收付实现制为基础，事业单位会计核算一般采用收付实现制；经营收支等部分经济业务或者事项应当采用权责发生制。借鉴西方国家的经验，结合我国处于发展转型期，没有统一的预算会计准则以及会计工作人员业务素质有待提高等实际情况，可允许财政补助收入的单位采用收付实现制。随着预算会计体系的完善和法律法规的不断健全、规范，扩大权责发生制的范围，最后全部实行。具体说来，先确认应收账款和应付账款，实现收入支出在各个期间的平衡。明确政府当期的受托责任履行情况，提高政府工作效率，是实行绩效评价的重要手段。例如，社会保障基金的运转及各会计期间的均衡负担，避免以后年度因人口老龄化、经济环境恶化等因素带来的财务压力。然后，按照循序渐进的原则逐步推行权责发生制到全部预算单位。

4.建议修订或完善相关法律法规，健全内部会计控制和审计制度

采用权责发生制基础的会计处理和技术操作相对复杂，其最大的风险在于可能被管理者或其他人员利用，以实现其特定的管理目标。这就要通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。该内控系统由内部控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构。相关财经、司法、纪检部门也应大力支持，建立起对预算资金进行全面监督和控制的体系，对违规违纪人员，严厉查处。有计划、有步骤地培养大批有能力承担改革任务的专业化和合格的骨干人员。建立严格的内控制度和审计制度，并通过来自审计部门、审计委员会等的外部独立审计，促使各单位的会计核算结果真实地反映预算资金的实际运行情况。

总之，预算会计制度改革是为政府管理改革服务的，目的是提供更全面的信息，提高政府公共资源的使用效率。随着经济发展水平及对财政管理水平要求的提高，预算会计改革会不断发展和前进。