GATT第20条 （b）款域外效力之实证分析

曾 炜

（贵州民族大学 法学院，贵州 贵阳 550025）

GATT第20条 “一般例外”在贸易与环境问题日益尖锐的背景下，作为WTO体系下明确规定的为数不多的“环保例外”越来越多地受到WTO成员方的 “青睐”，尤其是 （b）款被发达成员方频频援用。该条款规定：“本协定的规定不得解释为禁止成员方采取或加强以下措施，但对情况相同的各国，实施的措施不得构成武断的或不合理的差别待遇，或对国际贸易构成变相限制”。（b）款为保护人类、动植物的生命与健康所必须的措施；上述 （b）款条文经常被WTO成员方引用，成为其实施的贸易限制措施寻求 “正当性”的法律依据，同时，也是争端解决机构解决纠纷案件的主要依据。在一些争端的处理过程之中，一个很尖锐的问题摆在了争端解决机构的面前，即一个国家是否有权为保护在其管辖领域之外的 “人类、动植物生命或健康”而在其国内采取某些例外措施。

一、GATT第20条 （b）款中措施的范围

如果成员方实行特定的贸易限制措施的目的是为 “保护人类、动物或植物的生命或健康”，那么该措施就属于GATT第20条 （b）款的例外规定范围。GATT第20条（b）款和其他 WTO协定中涉及这方面的例外性规定，如SPS、TBT和TRIPS以及GATS相关条款，被宽泛地称作为 “公共健康例外条款”①。在第20条 （b）款的实践上，对成员方实行贸易限制措施的基本政策目的是否属于第20条 （b）款，GATT和 WTO的争端解决机构多半予以肯定，如1990年的泰国限制香烟进口案就是如此。该案涉及泰国限制香烟进口违反GATT第11条第1款的规定，专家组依照争端当事方及专家意见，认定吸烟对人类健康造成严重威胁，因此减少香烟消费的政策属于GATT第20条 （b）款的范围②。类似地，在美国金枪鱼海豚案 （I）及（II）中，专家组明示或默示承认海豚生命或健康保护政策属于GATT第20条 （b）款的例外规定范围③。

这一立场在欧共体石棉案中也得到体现。此案涉及法国政府以石棉可致癌性对于人体可能产生身体危害为由所采取的禁令，法国的法令原则上禁止任何类别的石棉纤维或含有该种纤维的产品在法国境内涉及制造、加工、销售、进出口、上市或转移等行为。由于争端双方对石棉产品的风险程度存在争议，因而对该措施的政策目标 （避免曝露于石棉下所产生的风险）是否为 “保护人类、动物或植物的生命或健康”也有不同看法，因此专家组必须就含石棉产品对人类健康的风险进行评估。专家组认为只要确实存在风险，那么本案中以避免风险为目标的政策应属于 “保护人类生命或健康”的范围④。在 （b）款中，认定有关产品是否构成对人类、动植物的生命或健康的威胁时，专家组和上诉机构一般会听取专门的国际组织或非政府组织的意见，或诚信地参照有资格的受尊重的主流的科学意见或建议⑤。在石棉案中专家组通过咨询科学家及相关国际机构，发现石棉的致命、致癌等特点是被广泛认知的，处理含石棉产品确实对健康构成威胁⑥，关于石棉的危险性有充足证据，所以禁止石棉可避免一定的风险。因此专家组认为法国禁止石棉的法令所追求的政策目标属于 “保护人类生命或健康”的范围，并得到上诉机构的支持⑦。

此外，在最近的巴西影响翻新轮胎进口措施案中，专家组和上诉机构都同意巴西欲降低因废弃轮胎累积而造成的对生命安全和环境的危害的政策，属于第20条 （b）款中保护人类、动物或植物的生命或健康的规定范围⑧。

上述案件的共同点就是，成员方在实行某种措施时，有义务证明其措施是针对危害人类生命或健康的特定风险，必须存在足够的科学证据证明这种风险确实存在，而非杞人忧天。由于是否有科学上的证据，属于专家组的事实认定权限范围，因此只要实行某一措施的成员方基于当时存在的科学意见，虽然在科学意见上可能尚有分歧，但其所根据的科学意见符合资格且受敬重即可⑨。也有学者提出，对于风险的要求至少要微量，到达使 “措施是为保护健康”的主张具备一定可信度的最低限度。此外，争议措施在结构上及设计上应是直接、完全针对健康保护，而不是为实现其它政策目标，在满足上述条件下，专家组原则上应尊重各成员方的决定，承认争议措施属于第20条 （b）款的范围。此外，专家组及上诉机构在考虑健康的意义时，应遵照 《维也纳条约法公约》第31条，考虑国际上与健康相关的法律及政策中对健康概念及健康风险概念的意义，特别是参考世界卫生组织的法律文件及相关政策宣言⑩。

总之，相关措施的制定和实施与科学证据之间应具有合理的关联性，且此种关联性需要依据个案的特性加以认定。相关科学证据的充分与否不但体现在其质与量两个方面，更要求其能证明、确认风险的存在与相关措施之间具有因果关系⑪。

二、第20条 （b）款的域外效力问题之提出

GATT第20条 （b）款目的是 “保护人类、动物或植物生命或健康”，和第20条 （g）款的 “保护可用尽的自然资源”一同构成GATT第20条中的环保例外条款，成员方可以根据这两款采取保护措施管辖领域内环境。但是由于有些环境损害不仅具有区域性，甚至还会波及到全球的人类、动植物及自然环境，而成员方所欲实施的进出口限制措施可能是为了保护其管辖领域之外的人类、动植物及自然资源，根据 （b）款及 （g）款的条文并无法看出其是否可以适用于为保护成员方管辖领域外的人类、动植物及自然资源而采取的措施，如此将不可避免地引发GATT第20条 （b）款或 （g）款的例外是否容许成员方实施进出口限制以保护或保存国家管辖领域外的人类、动植物及自然资源的争议⑫，即其域外效力的问题。

虽然 （b）款及 （g）款两者的规定不一样，但是由于（b）款及 （g）款都是与贸易有关的环境措施的例外条款，具有一定同质性，因而对其中任何一款的解释都可能对另一款产生一定的参照作用，所以在下面对管辖领域适用范围的讨论中，将一起论述 （b）款和 （g）款。第20条没有关于管辖权的条款，没有明确总协定成员方为保护环境而采取贸易措施的管辖范围，实践中对此解释也不一致。美国金枪鱼海豚案 （I）专家组认为第20条 （b）款和 （g）款不得在管辖权以外适用，第20条 （b）款和 （g）款的立法意图是，通过适用保护环境的措施来保护该进口国管辖范围内的人、动植物的生命和健康。但随后的美国金枪鱼海豚案 （II）和美国虾与海龟案的专家组则认为各国可以在域外行使管辖权⑬。下文将详述GATT第20条 （b）款域外效力否定论和域外效力肯定论在GATT＼WTO争端解决中的发展演变历程。

三、美国金枪鱼海豚案 （Ⅰ）

涉及第20条 （b）款域外效力问题的最早案例是1991年美国金枪鱼海豚案 （I）。在该案中，美国为保护海豚，依照 《海洋哺乳动物保护法》禁止进口原产于墨西哥的金枪鱼，其理由是墨西哥捕获金枪鱼的方式较易于误捕海豚。为回答 （b）款是否具有域外效力这一问题，专家组从第20条 （b）款起草的历史、该款规定的目的及当事方所主张的解释对总协定整体运作所造成的结果等几个方面来进行分析⑭。

回顾GATT第20条 （b）款的起草历史沿革，在国际贸易组织 （ITO）宪章纽约草案中，（b）款文字为：“为保护人类、动物或植物的生命或健康的措施，但必须进口国在相似的条件下，实施相应的国内保护措施。”其后，日内瓦第二次预备委员会的第A委员会同意将其但书删除，理由为无此必要。因此专家组认为根据上述历史记录，进口国使用卫生检验检疫措施以保护该进口国管辖领域内而非其管辖领域外的人类、动物或植物的生命或健康，才是起草者所关注的重点⑮。

专家组进一步指出，以往的专家组也承认第20条，旨在允许缔约方在特殊情形下，为实现公共政策目标，可以实施违反GATT规定的贸易限制措施。专家组认为如果对第20条 （b）款采取广义的解释，即具有域外效力，那么任何缔约方都可单方面决定生命或健康的保护政策，而使其他缔约方必须采取相同的政策，否则将损害其在总协定下的权利；根据这种解释，总协定将不再成为所有缔约方之间的多边制度，而将仅是对有相同国内规范的少数缔约方之间的贸易提供法律保障而已⑯。

就第20条 （g）款而言，专家组认为该款例外应同样仅适用于保护进口国管辖领域内的自然资源。因第20条（g）款要求关于保护可用尽的自然资源的措施，必须 “与限制国内生产或消费一同实施”；而以往的专家组曾经认定只有在某一措施的 “主要目的旨在使国内的限制措施产生实际效果”的情况下，该措施才能被认为是与限制国内生产或消费一同实施；而从实际的角度考虑，一国只能对其管辖领域范围内的生产或消费实施有效控制，因此第20条（g）款的目的，是允许缔约方采取主要是在有效限制其管辖领域内的生产或消费为目标的贸易措施⑰，并应当对进口产品和国产品同样适用，不能区别对待⑱。

赞同专家组上述观点的学者认为，如果 （b）款和 （g）款允许保护管辖领域外的人类、动植物及自然资源，则域外管辖权的行使将强迫或命令其它国家必须完全遵守进口国的国内政策与规范，这样将损害多边贸易制度⑲。反对者则认为，专家组对第20条 （b）款的起草历史的引用和解释是错误的⑳，这将不当地限制进口国实行单方面贸易限制措施以处理区域性或全球性环境问题的能力，并对国际间既存的多边环境协定 （MEAs）造成相当大的影响，如 《华盛顿公约》、 《蒙特利尔议定书》及 《巴赛尔公约》均要求缔约国实行特定的贸易限制措施以处理重要的生产或消费外部性问题，无论其造成进口国国内、出口国国内或区域及全球环境损害。本案专家组的解释将使那些依据多边环保协定所采取的贸易限制措施无法援引 （b）款及（g）款的例外规定作为正当化的理由㉑。专家组在该案中的推理是大胆的，但却误入歧途，它试图在国际法律秩序正在发生的根本变化面前维持GATT法律秩序与世隔绝的状态㉒。

四、美国金枪鱼海豚案 （Ⅱ）

关于 （b）款及 （g）款的管辖领域的适用范围问题，在美国金枪鱼海豚案 （II）同样引起争论。对于 （g）款的适用范围，该案专家组认为根据 （g）款无法看出其对自然资源的地域位置有任何限制，从 （g）款及前言规定仅能得知对该贸易限制措施的政策目标及措施的适用方式设有限制条件，并未对争议措施所欲实现的保护政策目标附加任何地理条件限制；专家组更提及曾有案件认定 （g）款适用于保护洄游性鱼类的政策，而这些鱼类是在援引该款例外的缔约方管辖领域内还是领域外则在所不问㉓。此外，为证明GATT第20条并未完全排除缔约方就管辖领域外的事物或行为加以规范，专家组还指出第20条 （e）款容许缔约方实行贸易限制措施以禁止或限制进口其它国家监狱囚犯产品㉔。

在国际法中，国家有权禁止具有该国国籍的渔民及渔船在其领域外对其他人类或动植物从事不当行为，所以缔约方可以对具有该国国籍的渔民及渔船在公海所进行的捕鱼活动进行规范㉕，要求其必须或不得运用特定捕获技术以避免造成其它海洋哺乳生物附带伤亡。而就 （b）款的适用范围而言，基本上专家组援用和 （g）款相同的论述，认为根据 （b）款的条文，其并未对被保护的人类或动植物附加地域上的限制，而且专家组进一步指出根据起草历史，也无法清楚确定其对被保护生物是否有地域上限制；但专家组最后在结论上，却以其并不需要去评估立法者真实的想法为何，而未就 （b）款的管辖领域适用范围作出如同（g）款的判断㉖。但美国金枪鱼海豚案 （II）的专家组并不认为这些例外规定应解释为仅容许进口国保护管辖领域内的人类、动植物及自然资源㉗。

五、美国虾与海龟案

与美国金枪鱼海豚案 （Ⅰ）、（Ⅱ）非常类似，美国虾与海龟案的背景是起因于在虾类的捕获过程中附带造成海龟伤亡，因而美国为保护海龟而采取禁止进口措施 （美国609条㉘），而在此案中同样产生与贸易有关的环境措施的域外适用问题。相较于美国金枪鱼海豚案 （Ⅰ），美国虾与海龟的上诉机构采取新的评估方式，上诉机构在审查 （g）款时将重点置于美国与海龟间是否有足够的关联性，而没有直接回答例外条款是否附加有管辖领域的限制条件的问题㉙。上诉机构认为因为海龟是具有高度洄游性的动物，证据显示海龟会洄游于美国管辖权限内的海域，与美国间具有足够的关联性，因而是第20条 （g）款意义上 “可用尽的自然资源”㉚。

虽然上诉机构并未清楚回答第20条 （g）款是否有地域条件上的限制，但这样的裁决结果在一定程度上支持国家实行单边贸易限制措施以保护全球环境。值得注意的是上诉机构仍要求采用措施的成员方必须与被保护的自然资源间有 “足够的关联性”，但对于何为 “足够的关联性”却语焉不详，因此某种意义上此标准的适用会因为个别的环境贸易措施执行的具体情况而有差异，上诉机构通过要求成员方与被保护的资源有关联性，对于环境措施的域外适用问题，既有所松动也有所保留，可见上诉机构希望在成员方诉诸例外规定时与其它成员方在GATT下的基本权利间寻求平衡㉛。

由于美国虾与海龟案是WTO成立后第一个涉及域外环境措施的案件，因此该案的裁决对将来类似争端解决势必带来一定的影响。上诉机构报告或许使得第20条 （g）款的保护对象是否有地域上限制问题变得较不重要，因其将重心移至判断被保护对象与采取措施国家间的 “关联性”，而使争端解决机构对此问题的裁决保持一定的弹性。由于专家组及上诉机构都未处理该禁运措施是否符合第20条 （b）款，因此上诉机构对于 （g）款的解释方式是否及如何适用于 （b）款，则仍有疑问。但是，鉴于 （b）款及（g）款在本质上有某程度的类似性，专家组及上诉机构很可能会采取同样的方式解释 （b）款。

结 语

对于一成员依据GATT第20条 （b）款采取的措施是否具有域外效力的问题，自美国金枪鱼海豚案 （Ⅱ），特别是美国虾与海龟案之后，WTO争端解决机构对国内环境措施的域外效力问题呈现出松动的迹象㉜。在美国虾与海龟案中，上诉机构认为：由于至少海龟出现的一些水域在美国的管辖范围内，对于第20条 （g）款而言，这个迁徙的海洋生物与美国之间有足够的联系。上诉机构的态度显然与GATT时期专家组的观点有异，由原来的完全否认到只要能证明对象与自己的管辖权存在某些联系，其国内措施即可具有域外效力。由此可见，WTO争端解决机构试图维持一种平衡，即成员方援引第20条的例外权和其它成员根据不同的实体条款享有的权利之间的平衡，以防止扭曲或损害WTO协议中构筑的各成员方权利和义务的平衡。

如果事实上当国家间有达到国际合作安排的可能性时，包括进口国在内的其它受影响国家理应优先选择此一方式，而不是径自实行贸易限制措施，因为国际合作不仅能充分尊重相关国家政府的权益，长期而言更能建立解决争议问题的适当政策与规范制度，同时在以相互合作取代对抗的情形下，国家间遵守WTO义务的能力将有效提升。但在与环境相关的议题上，如果将国际合作当作替代措施时，必须考虑到特定的环境问题可能存在有急迫、严重或不可逆转的特性，而期待国际合作可能会有缓不济急的情形时，不应该认为国际合作和单边贸易限制措施对达到相关环境目标而言具有相同的有效性；况且在国际中实行有效的规范制度并不容易，实在有必要保留国家采取单方措施的空间以支持全球环境的保护架构㉝；加上国际社会从未完全排除包括进口国在内的其它国家通过单边行动以解决区域或全球环境问题的可能性，因为单边贸易限制措施是有效的替代与执行工具，当国际合作和共识尚未或无法形成时，其可适时弥补多边或区域环境协议阙如的不足，更可有效促进不合作国家进入国际协商程序，同时消除其它国家等待与观察的负面诱因；此外，单边贸易限制措施也是重要的辅助工具，当多边或区域环保协议缺乏有效的执行措施以制裁不遵守义务的缔约国或非缔约国，或缔约国间因利益与观点的分歧而无法适时处理急迫、严重或不可逆转的环境问题时，单边贸易限制措施可发挥必要的保护功能，以维持国际环保政策及制度的完整性㉞。

注释：

① 黄征： 《WTO公共健康例外条款与我国的对策分析》，《法制与经济》2007年第7期，第24页。

② Thailand－Cigarettes，Panel Report，para.73.

③ 默示表示的为美国金枪鱼海豚案 （I）；明示表示的为美国金枪鱼海豚案 （II）.See Tuna／Dolphin I，unadopted GATT Panel Report，paras.5.24－5.29and Tuna／Dolphin II，unadopted GATT Panel Report，para.5.30.

④ EC－Asbestos，Panel Report，para.8.186.

⑤ 钟筱红：《WTO环保例外条款解读》，《南昌大学学报（人社版）》2003年第5期，第60页。

⑥ EC－Asbestos，Panel Report，para.8.193.

⑦ EC－Asbestos，Appellate Body Report，para.162.本案上诉机构提出，只有在专家组为审查事实而评估证据，逾越其裁量权的范围时，上诉机构方会对专家组的证据审查进行干预；本案上诉机构认为并无迹象显示专家组逾越其法定自由裁量权的权限。

⑧ Brazil－Restreaded Tyres，Appellete Body Report，para.160.

⑨ EC－Hormones，Appellate Body Report，para.194.

⑩ Robert Howse and E.Türk，The WTO Impacton Internal Regulations：A Case Study of the Canada－EC Asbestos Dispute，in：The EU and The WTO：Legal and Constitutional Aspects，ed.by G.de Burca and J.Scott，p.322，2001.

⑪ 高晓露：《从 WTO争端解决实践看风险预防原则的适用》，《中州学刊》2009年第5期，第108页。

⑫Lorand Bartels，Article XX of GATT and the rules of public international law on extraterritorial jurisdiction：the case of trade measures for the protection of human rights，Journal of World Trade vol.36，2002，p.358.

⑬ 陈立虎： 《论 WTO规则与 MEAS贸易条款的协调》，《法制现代化研究》第八卷，第406页。

⑭Tuna／Dolphin I，unadopted GATT Panel Report，para.5.25

⑮Tuna／Dolphin I，unadopted GATT Panel Report，para.5.26

⑯Tuna／Dolphin I，unadopted GATT Panel Report，para.5.27

⑰Tuna／Dolphin I，unadopted GATT Panel Report，para.5.31

⑱ 李景义： 《WTO体制下环境贸易纠纷法律问题浅析》，《当代法学》2003年第9期，第95页。

⑲Lorand Bartels，Article XX of GATT and the rules of public international law on extraterritorial jurisdiction：the case of trade measures for the protection of human rights，Journal of World Trade vol.36，2002，p.359.

⑳Steve Charnovitz，Exploring the Environmental Exceptions in GATT Article XX，Journal of World Trade，Vol.25，No.5，1991，pp.44－45.

㉑Jeffrey.L.Dunoff，Reconciling International Trade with Preservation of the Global Commons：Can we Prosper and Protect， Washington ＆ Lee Law Review，Vol.49，1992，p.14.

㉒ 李伟芳：《贸易与环境关系的理论及实证分析》，《当代法学》2005年第4期，第99页。

㉓Tuna／Dolphin II，unadopted GATT Panel Report，para.5.15.

㉔Tuna／Dolphin II，unadopted GATT Panel Report，paras.5.16.

㉕Tuna／Dolphin II，unadopted GATT Panel Report，paras.5.17.

㉖Tuna／Dolphin II，unadopted GATT Panel Report，paras.5.31－5.33.

㉗Petros C.Mavroidis，Trade and Environment after the Shrimps－Turtles Litigation，Journal of World Trade，Vol.34，No.1，2000，pp.75－76.

㉘ 该案争议法条为美国国内法 （Public Law 101－162 第609节），其规定为：（a）授权由美国国务卿开始同有关国家共同磋商关于海龟保护的国际条约，并定期就谈判情况向国会进行汇报；（b）授权由美国国务院负责制定具体实施措施，禁止所有未符合海龟脱逃器装备使用要求、达到相应美国海龟保护标准的国家或地区捕获的野生虾及虾类制品进入美国市场。

㉙Robert Howse，The Appellate Body Rulings in the Shrimp／Turtle Case：A New Legal Baseline for the Trade and Environment Debate，Columbia Journal of Environmental Law，Vol.27，2002，p.504.

㉚US－Shrimp，Appellate Body Report，para.133.

㉛A.Qureshi，Extraterritorial Shrimps，NGOs and the WTO Appellate Body，International and Comparative Law Quarterly，Vol.48，1999，p.204.

㉜ 李寿平：《WTO框架下贸易与环境问题的新发展》，《现代法学》2005年第1期，第36页。

㉝John H.Jackson，World Trade Rules and Environmental Policies：Congruence or Conflict？Washington ＆ Lee Law Review，Vol.49，1992，pp.1249－1250.

㉞A.O.Skyes，The Least Restrictive Means，University of Chicago Law Review，Vol.70，2003，p.418.