社会管理视域中民族地区群众思想问题研究

谢秀军（长江师范学院 重庆 408100）

党的十八大报告指出：“必须从维护广大人民根本利益的高度，……加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”[1]在我国当前全面建成小康社会的关键阶段，做好民族地区群众思想问题教育与引导，既是破解我国民族地区社会管理难题的当务之急，也是是维护社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性工作。

一、社会管理及民族地区社会管理特点

社会管理是指政府和社会组织依托一定的社会共同价值观，为维护社会公平、公正和效率而提供的社会公共服务、实施策略和组织架构，是一项涉及全社会、全区域、全人群的活动。亚里士多德曾指出：“如果公民没有守秩序的习惯，若果没有受过守秩序的精神训练和教育，……任何最有效的法律都没有用处。”[2]因此，社会管理活动实质是一种特殊的“人治”活动。所谓民族地区社会管理，是指政府和社会组织依照国家政策和法律，遵照民族地区宗教、文化和民俗特点，依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，为推动民族地区和谐有序运行采取的社会管理机制和制度体系。它具有以下特点：

（一）政策依据强

改革开放以来，党和国家制定了一系列促进民族地区发展的规章制度和优惠政策，我国宪法、民族区域自治制度等法律法规，西部大开发战略、“八七扶贫攻坚计划”、“中国农村扶贫开发纲要”，以及组织实施的东部沿海发达地区和西部地区对口支援行动、“贫困地区义务教育工程”等优惠政策，都是对民族地区实施管理的重要政策依据和基本准绳。中央政法委书记周永康曾提出，创新社会管理要坚持“以人为本、服务为先”、“多方参与、共同治理”、“关口前移、源头治理”、“统筹兼顾、协商协调”、“依法管理、综合施策”五大理念。[3]因此，对民族地区实施的以民族区域自治制度为基础的社会管理，要求政府必须在法律规定的权限范围内行使职权，做到依法行政，遵守“民族平等”和“民族区域自治”的基本原则，为民族地区群众提供所需的社会服务。

（二）自治范围广

中国的民族区域自治制度作为“分权自治”的产物，自治享有行使管理本地方、本民族内部事务的特定权力。因此，民族地区在实施管理中，不仅具备自主管理本民族、本地区的内部事务权力，还享有制定自治条例和单行条例的权力，以及自主发展经济、社会、文化事业等多方面的权力。在我国建立的155个民族自治地方中，自治区主席、自治州州长、自治县县长则全部由实行区域自治的民族的公民担任。目前，我国已有290多万名少数民族干部[4]。少数民族在发展中，依法享有民族语言、民族风俗、经济规划、财政支付、教育发展等方面独立的管理权。因此，民族地区的社会管理，是依法独享自主管理权与依法承担管理责任的辩证统一。

（三）文化影响大

民族文化作为民族地区管理的重要载体，其独特的地域文化、宗教文化、习俗文化等因子，已成为创新社会管理不可或缺的因素。在我国大部分民族地区中，以宗法制、血缘、地缘为纽带的熟人社会传统，受民族习惯法、宗教教义、封建法律思想残余等传统文化的影响，不仅在部分干部中还存在着“官本位”、以“管”促管的思想，在民族群众潜意识中还在较大程度上存在“政府本位”、维权意识淡薄的人治理念，导致法制政府建设文化基础薄弱，侵犯公民权利现象频繁发生。在管理实践中，宗教礼仪、教规，宗法思想，民俗习惯等文化因素广泛渗透于群众日常生活之中，对民族地区群众的人生态度、价值观念、道德标准、行为方式等方面产生错综复杂的影响，既为现代管理提供了“柔性”管理载体，也对现代法治社会建设构成新的挑战。

（四）管理对象特点

我国有55个少数民族，总人口1.23亿人，民族自治地方约占国土面积的64%。两万多公里陆地边境线绝大部分位于少数民族聚居区，而成建制的城市只有97个，只占全国城市比重的10%多一点[5]，这就意味着民族地区既处于国家战略要地，又同时处于边远乡村。他们独特的既属西部又在乡村，既属薄弱环节又属重点区域的独特地位，使民族地区管理的使命显得尤为独特。从管理对象的宗教信仰来看，目前我国信教群众的绝对数有1.1亿左右，其中少数民族人口数量庞大，宗教问题往往与民族问题交融在一起。特别是随着社会转型和城镇化的推进，民族地区处理社会关系的法则，既受民族文化、宗教戒律的传袭性影响，也受到市场法则的冲击与互化，表现出鲜明的独特地域性与时代挑战性，正如胡锦涛总书记指出的“民族地区实现全面建设小康社会的目标，需要付出更大的努力”。

二、民族地区社会管理中群众思想问题状况

（一）民族地区社会管理中群众思想问题类型

具体来讲，民族地区群众思想问题主要有以下几类：一是信仰型思想问题。中国民族众多、宗教信仰繁杂，随着城市化和城镇化的推进，在文化整合中导致的民族风俗传承与革新、宗教文化传袭与演化、宗教关系的理性与反理性狂热，狭隘民族主义的抬头等问题导致新的思想问题，对现代管理所崇尚的理性社会构成挑战。二是发展型思想问题。随着我国城镇化建设的推进，民族地区受资金、技术、人才等生产要素匮乏等因素“帕累托”效应影响，其要求自我发展的愿望与落后的生产力、自我发展能力不足之间矛盾突出，因心理落差导致的发展性思想问题日益突出。三是文化型思想问题。随着社会主义市场经济的推进，东方黄色文明、西方蓝色文明和中国红色革命文化相互交织、相互激荡、相互渗透，折射到民族地区文化之中，就表现为传统民族文化的坚守与泛市场化趋势之间的冲击与困惑，导致文化集体迷失。四是矛盾型思想问题。随着我国市场经济的推进，民族地区经济社会发展全面发力，在发展中新涌现的干群之间、族群之间、经济发展与社会和谐等矛盾逐步暴露出来，管理方式的现代化与习惯法的坚守等冲突逐步显现，给民族地区现代化的推进与小康社会建设带来新的挑战。

（二）民族地区社会管理中群众思想问题特点

一是宗教信仰的复杂性。当前，我国绝大多数少数民族信仰宗教，其中20多个少数民族全民信教，宗教对民族地区群众的人生态度、价值观念、道德标准、行为方式、精神面貌等产生广泛而深刻的影响。宗教一方面推动了民族认同，但其本身作为一种唯心史观，一旦“洗礼”人们的思想，特别是被民族分裂主义所利用，就会削弱和抵消宗教信仰所具有的教育功效，就会降低甚至抵消社会管理实效，成为民族地区社会管理创新的重点和难点。二是发展认知的差异性。因历史沿袭、政策差异、发展节奏等多种因素影响，少数民族地区和其他地区之间、各民族地区之间、甚至同一民族地区内部的不同民族之间，对待发展问题上有着较大认知差别，特别是国家的扶贫政策和市场化变革，也使少数民族成员对自身认同的发展充满了虚无的恐惧和焦虑，出现身份认同“工具化”趋势，导致民族地区身份结构解体和重构的新问题。三是传统文化的民族性。民族地区的民族观、民族意识、民族价值取向、思维方式、习俗习惯等都影响着民族地区行为模式和社会治理方式，其民族生活与文化充满宗教色彩，民族感情与宗教感情融为一体，从某种程度上导致管理文化再塑的式微。四是思想矛盾的多重性。经过30多年改革开放，民族地区的体制转换、结构调整、社会变革进一步深化，地区差距、城乡差距的进一步扩大，由此导致的不平衡心理、不满情绪在增加，不可避免地在人们的思想上反映出来，为现代管理的实施带来新的挑战。

三、践行社会主义核心价值体系，促进民族地区和谐发展

（一）以核心价值为统领，培养民族群众“三信”

要将“对马克思主义的信仰、对中国特色社会主义道路的信心、对中国共产党领导的信任”作为践行社会主义核心价值体系的抓手重点推进，充分发挥思想政治教育这一“独特”管理载体作用：一是创新社会管理价值观念，由功利性价值向人本价值转变。改变将思想政治教育作为管理手段、工具化、物本化理念，代之以尊重管理对象的自主性、能动性、创造性等新理念，实现教育引导的道德本性回归，实现思想教育管理价值的最大化。二是寻找工作载体，创新核心价值教育的体制机制。充分利用现代媒体和网络技术，积极打造融文化、服务、管理等多种功能为一体的社区中心，增强社会主义核心价值体系的引领度和感染力，培育共同价值观念。三是坚持以人文本，将思想教育与群众关爱紧密结合起来。要把“三信”教育与帮助群众发展、服务群众办事、维护群众利益结合起来，妥善化解社会矛盾，切实增进民族地区社会发展，提高民族地区群众对社会主义事业发展的向心力和党的感召力。

（二）以共富繁荣为目标，促进各民族协同发展

应在推动经济进步的基础上，实现民族地区的管理创新：一是主张包容性发展，促进民族地区经济振兴。应坚持“效率、公平”原则在经济领域和社会政策领域的辩证统一。不仅要改变以效率掩盖公平的做法，还要在全力和资源配置上，克服行业、层次、区域间的等差配置，充分考虑民族地区区域特点、民族差异，建立有利于维护公平正义的制度体系，促进民族地区经济振兴。二是突出民族地区主体地位，提升自我发展潜能。把实施西部大开发等外在“扶贫”与精神扶贫结合起来，把民族地区群众的积极性和创造性激发作为工作重点，凸显群众的主体地位，增强民族地区自我发展能力。三是创新基层组织管理模式，推进社会管理创新。在创新基层管理中，应积极打造“服务型”政府，尊重民族地区习惯法传统，推动基层组织变革，建立以经济利益关系调整为基础的新机制、新模式，建立民族地区利益协调化解机制，增进社会和谐。

（三）以文化交流为纽带，丰富各民族精神生活

应将推动民族文化繁荣作为推动民族地区科学发展的重点内容。为此，一要大力推动民族文化传承与创新。对民族地区沿袭下来的语言、文学、音乐、舞蹈、游戏、神话、礼仪、习俗、工艺美术等物质和精神财富，不仅要通过立法形式加以保护，还要通过“中国民族民间文化保护工程”、“中国非物质文化遗产抢救工程”等项目的实施，为挖掘、保护、开发、利用少数民族民间文化搭建平台，推动民族文化的振兴与繁荣。二要推动民族文化交融与整合。充分尊重民族文化的层次性和差异性特征，广泛将民族地区爱国爱教、民族平等、民族团结等思想凝聚起来，通过有意识的引导和规划，依靠当地群众推动民族文化的改革与创新，增强科学性和交融性，形成在中华民族主导文化下民族文化多样性的统一，培育中华民族精神。三要正确处理好民族认同与国家认同的辩证关系。大力强化“汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也相互离不开”的“三个离不开”思想，切实增强民族地区公民的国家意识、法律意识和现代意识，尊重各民族的文化和风俗习惯，推动各民族和睦相处、和衷共济、和谐发展。

（四）以“公正”处事为准则，实现各民族社会和谐

为实现民族地区发展公正与和谐，一要建立健全真正意义上的公平正义的制度体系。在坚持和贯彻民族区域自治制度的前提下，充分考虑各民族特点、民族差异和地区差异，建立健全民族地区养老保险、失业保险、医疗保险和体制，完善公共卫生服务、住房保障制度，建立能保证民族地区共享改革开放成果的制度体系，保证和增进民族地区公平发展权益。二要重点完善基于利益协调的动态协商机制。在推进民族地区法制化建设中，探索建立一套能够平衡各种利益，推动各民族地区、民族内部和谐均衡的运行机制，实现由刚性稳定到动态稳定、韧性稳定的转变，实现利益处置上的公正与和谐。三是正确把握民族关系处理的三大原则。应把握好民族关系处理的平等、团结、共同繁荣三大原则。既要充分尊重民族地区具有平等发展权和其他权益，又要考虑到民族差异、支持民族地区包容性发展；既要考虑到“达赖集团”、“东突”恐怖势力等各种分裂恐怖势力斗争的长期性、复杂性，又要切实甄别两类矛盾性质、维护民族团结局面；既要通过对口帮扶和政策支持推动民族地区普遍发展，又要重点关注少数民族聚居地区、老革命区、边境地区、贫困地区、牧区和重灾区经济社会的发展，推动各民族共同繁荣，实现中华民族伟大复兴。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗—在中国共产党第十八次全国代表大会上的工作报告.人民日报，2012-11-18.

[2]亚里士多德. 政治学[M]. 吴寿彭译. 北京：商务出版社，1965.

[3]中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康于2011 年2 月20 日上午在“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”上发表讲话：“加强和创新社会管理树立服务为先理念”.新华网，2011-2-20.

[4]我国已有290多万名少数民族干部[J].中共辽宁省委“共产党员”， 2011（15）.

[5]王文衡.科学理解和坚持贯彻民族区域自治制度.中国民族报，2012-12-21.