我国地方债发行现状、存在问题及对策研究

卢宗贝

（华东政法大学，上海 200042）

一、引言

地方政府债券是指某一国家的地方政府或者地方公共机构发行的债券。在我国，根据相关法律规定，地方政府是不可以发行地方政府债券的。根据我国《预算法》第28条明文规定：地方各级预算按量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。[1]地方政府只有在相关法律或国务院的特殊规定的情况下才可以发行地方政府债。然而在现实情况下，绕过现有法律规定发行地方债的情形大量存在。根据审计署公布公布的数据，截止2010年年末，我国地方性政府债务余额为107175亿元人民币，包括了政府负有偿还责任的债务67110亿元人民币，占到63%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元人民币，占到15.58%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元人民币，占21.80%。另外财政部提供的数据也显示，2011年末省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务余额和地方政府综合财力的比率，也就是负有偿还责任的债务率，达到了52.25%。如果将地方政府负有担保责任的债务悉数调整为政府偿债责任计算的话，债务将占到70.45%。由此可见巨大的潜在风险摆在地方债面前，对其进行规范实在必行。

二、我国地方政府债的发行现状

地方债的发行，可以有利于加大政府性投资，从而引导社会投资，以提振全社会的信心。地方政府拿到筹集来的资金后可下拨到市、县，缓和市、县政府性投资配套的困难。但是如果地方债发行机制不健全，地方政府向社会发行债券就会存在较突出的问题和一定的风险。

（一）过度发债，规模巨大

据审计署公布的相关数据，截止2010年年末，我国地方性政府债务余额107175亿元人民币。县乡级财政债务问题在我国地方各级财政中尤为显著。其原因在于我国县、乡级的财政收入来源比较单一，存在较大波动性，但财政支出却很多，面临很大压力，赤字问题作为一个老大难一直难以改善。需要特别提及的是，相当一部分大县的财政收入在实行农业税改后其财政收入出现了大幅减少，财政更加吃紧。同时，根据有关法律规定，省、市、县级政府债券到期后如果面临兑付难题，中央财政会统一代行偿付，意即经过上级批准，省、市、县级政府如果确实存在还款难题，可以按照一定比例发行1-5年不等的新债券，分年偿付给中央。这看似缓解地方债务危机的规定却也在一定程度上助长了借新债还旧债现象的滋长。

（二）间接举债，难于统计

我国《预算法》明文规定称地方政府禁止举债，使得地方政府很多都采取间接举债的方式，在规避法律的同时实现融资的目标。这一情况使得统计成为难题，因为地方债好多实际上是隐性债。而实际上，以金融机构的贷款以及通过企业债形式进行的市政项目融资等为代表的地方政府融资体系早已形成。一种较为普遍的模式是以进行城市基础设施建设为由建立诸如城市建设发展公司等来实现筹集资金的目的。此类城市建设发展公司发展到一定规模还可以申请上市，进而筹集更多资金，做大规模，但是城市建设发展公司的负债却要由政府财政来承担偿还责任。

（三）监管不力，资金滥用

常规来讲地方政府募集的资金应该将农村基础设施、医疗卫生和保障性安居工程、农村民生工程等社会需要基础设施等作为投资重点。但是实际上在目前的地方债务监管体系中，对资金的具体使用缺乏明确而严格的约束，很大原因在于缺乏有效健全的监管机制和体系。地方政府根据种种渠道募集的资金究竟是用于经常性支出还是真正用于建设无从查证；以多大比重来弥补赤字，又以多大比例用于投资建设完全取决于地方政府，有效的财政监督难以实现。[2]“上有政策下有对策”，很多县、市级政府在财政困难的情况下为了一己私利或者维持相关投资或机构的继续运转，往往置有关国家规定于不顾，私下将基础设施项目的债务资金用于其他用途，民生功能大打折扣。

三、西方发达国家地方债的发行与管理

（一）美国地方政府债的发行与管理

美国作为世界经济的领头羊，其地方政府债的发行也有长的历史。在美国，地方政府融资的主要平台是市政债券市场。市政债券指的是由州和州以下地方政府以及下设机构比如“委员会”和特别行政区发行的证券。美国已形成比较成熟和发达的市政债券市场，地位已经和企业债券市场、国债市场以及股票市场相当。

美国市政债券的管理机制有以下三个特点：

1.透明度强。债务信息被州政府强制要求进行标准化的披露，州以及州以下地方政府参与规定相关债务信息的预测、报告、时效以及专业审计的标准化和透明度。

2.审批严苛。审批的形式包括显性审批和隐性审批两种，显性审批是指通过全民参与直接投票决定税收立法和债券融资决策，隐性审批则是指由地方议会或者立法部门的专门机构审批资金项目的融资。比如北卡罗来纳州对所有的地方债券的发行要求更高层次的审批。州财政办公室“地方政府委员会”在进行全民投票之前必须审批政府所有的资本筹资项目。委员会首先对项目的可行性进行分析，然后还要分析主要收入和债务指标。[2]北卡罗莱纳州有一个债务管理局，该局代州政府举借市政债务，但并不提供担保，出现违约风险时，州政府会提供援助，如有必要，可以对地方政府进行直接管理。

3.预警可控。每个州的审计部门会一直对市政债务保持监控状态，债务情况恶化时审计部门也会提供相应的技术服务支持。监控的一个重要质保是赤字规模，当赤字规模超过当期收入的某一个比率时，比如1/10，审计部门会预警，必要时会提供援助，当出现紧急财政困难时，州政府会成立委员来监督地方政府消除赤字，并可以必要时执行平衡预算政策，来帮助地方政府度过财政难关。

（二）德国地方政府公债的发行和管理

德国地方债可由地方政府及地方性公共机构依据州宪法、州法发行而不受联邦政府干预。德国地方债原则上只能用于筹集投资性资金，特殊情况下也可以用于筹集经常性资金。地方债通常以地方政府的税收收入为担保，且未清偿地方债必须有公共债务贷款的保险。抵押银行也可以发行地方债，但必须服从银行业的一般监管规定以及政府和抵押银行法的特别监督。债券期限为二至十五年不等，大多数州政府发行的地方债可免缴证券交易税。[2]

通过对西方发达国家以及日本等地方政府债务管理的研究可以看出，一个成熟完善的机制是改善地方政府债务管理的核心，只有从制度上不断推敲斟酌，在实践中不断发现问题从而完善制度，才能真正解决地方债务的管理问题。

四、改进我国地方政府债务问题的政策建议

欧债危机的爆发和持续吸引了全球的关注，人们开始反思债务危机给金融乃至实体经济所带来的巨大冲击。我国经济在欧债危机蔓延期间也受到很大影响，地方债务问题也越发引人关注。实际上，我国的地方债务问题很多，不论是制度层面还是施行层面，都存在种种漏洞，如何面对这些问题并作出针对性的改进，是政府财政工作的重中之重。笔者通过对相关理论的研究，在了解我国地方债务问题现状以及对比发达国家地方债务管理现状的基础上，提出以下政策建议。

（一）合理有效的控制和监督是地方债发行的前提

对地方债的发行实行合理的计划和管理，可以助力地方债规模的确定和控制，如何把握好地方债发行的度至关重要。中央按照社会发展以及国民经济的客观需要，制定包括国债和地方债在内的年度债务发行计划，并编制地方债计划。

中央编制的地方债计划即中央政府审批地方政府发行申报的依据。建立地方债务风险监测指标体系，直接反映债务风险的指标包括有债务负担率、借债率、偿债率、债务依存度等。地方债计划对全国的地方债规模、发行方式、债务资金的使用等作出明确的规定。按照地方经济发展的实际情况，债务负担率一般要控制在15%以内，借债率控制在2%以内，债务依存度临界点为10%，偿债率控制在5%以内。各地区可以根据自身的需要，在综合考虑中央规定的地方债务发行限额以及债务风险监测指标的情况下来确定债务的发行。地方政府提交地方债的发行规模和方式、地方债资金的运用等，由同级人民代表大会进行审批，并最终上报财政部进行审查。在我国建立起规范的中央、省、市、县等多级架构的分级财政体系时，省、市、县等地方级别政府便可以成为合法的举债主体。[4]

（二）将资金使用环节的管理和监控作为改革重点

募集到的资金怎么用是最关键的问题。地方债可以在弥补财政赤字，为公共基础设施建设融资等方面发挥重要作用。地方政府在确定债务资金投向时，应该优先考虑本地区的资源优化配置，可行性分析和论证是对每一项投资项目进行投资决策的前提，必须在源头上避免盲目投资导致的无谓损失。此外，在地方政府提交本级人民代表大会进行审批的复式预算时，必须明确资金的投向和数量，以保证和提高债务资金使用的效益，同时应建立起地方债投资项目的预算制度，并有效集合财政监督、审计监督以及财务监督，同时应引入舆论监督，舆论监督与专业监督相结合，充分发挥舆论监督的作用，形成一个持续有效的监督体系。这样，监督体系的建立将使得用地方债务筹集到的资金进行项目建设时把好质量关，更加严格的执行工程质量管理的相关法律法规，同时健全项目招投标制、合同管理制、法人责任制、工程监督制以及基础设施工程质量终身制，确保良好的经济社会效益。

（三）合理划分地方政府财权事权

中央政府与地方政府权责不清，是滋生中国地方债风险的重要因素。一方面，中央政府强制地方政府进行各项财政配套，模糊了两者之间的责任范围；另一方面，中央政府为地方政府的信用融资提供某种意义上的隐性担保，产生了道德风险，增加了地方政府的融资冲动。对于各级政府的支付责任，应根据公共产品的属性进行划分，尤其是对于交叉领域的责任界定，更需要通过立法予以明确。[3]在分税制情况下，保证中央与地方有稳定的税基，做到财权与事权的统一。同时要建立明确的转移支付制度，用法律形式确定中央与地方，以及地方与地方之间的转移支付方式。

（四）加快地方金融机构产权改革

一个产权清晰的市场，可以对地方政府融资提供必要的约束，有效监督地方政府的融资行为。但是现有的地方金融机构，尤其是各大城市商业银行，与当地政府存在诸多源于所有制方面的联系，导致地方性金融机构不能完全以市场化的方式进行决策。需要逐步切断地方政府对于地方性金融机构的行政化影响，加强金融监管，完善市场机制。

（五）提高地方财务状况的透明度

编制地方政府资产负债表，准确把握地方政府债务链及债务融资的总体规模和结构，特别是或有负债和隐性负债的规模；建立健全或有负债的统计与核算体系，细化预算编制，提高透明度；建立地方债信息公开披露制度，通过法律明确规定地方政府必须对其财政、债务等方面的信息进行披露。[5]

（六）建立地方债风险预警管理系统

地方债风险预警管理系统在西方发达国家已经日臻成熟，但是在我国仍处于初始阶段，各地区往往根据地方社会经济的现状和发展规划制定出简单的经济指标，缺乏最基本的准确性和科学性。定量分析方法更是少之又少，难以顺应经济研究领域的发展趋势。地方政府应在地方财务体系透明化努力的基础上，推进地方债务风险预警管理系统向更加规范的方向发展，逐步建立起完善的制度，形成专门的法律法规。同时，借鉴西方的预警机制，结合我国的现实，根据不同预警结果制定不同的对策呼应，提前做好防范债务危机的预案，达到预防和化解地方债务潜在风险的目的。

[1]戴毅.地方债制度化变革问题研究[J].财政研究，2010（9）：27.

[2]姜维壮,王倩.地方债发行管理比较研究[J].中央财经大学学报，2009（10）：60.

[3]刘洋.防范我国地方债风险的法律对策探讨[J].法制与社会，2012（4）：143.

[4]陈志尚,袁月波.浅谈我国地方债发行现状、存在问题及对策建议[J].理论导报，2009（7）：25.

[5]周胜强,吴林蔚.后金融危机时代中国地方债发行模式与风险管理浅析[J].经济研究导刊，2012（6）：71.