我国实施新巴塞尔协议的最新进展

杨军战

（华东政法大学商学院，上海 201620）

2012年以来，金融稳定理事会和巴塞尔委员会持续推进了系统重要性金融机构、影子银行、衍生产品监管和金融消费者保护等领域的金融监管改革，对《有效银行监管核心原则》、流动性、杠杆率等国际监管规则进行了修订，并开展了第三版巴塞尔协议实施情况的监测和评估，国际金融监管改革取得了明显进展。

一、巴塞尔委员会近期对国际金融监管框架的反思

为降低国际金融监管规则的复杂程度、提高各国监管框架的可比性，近期巴塞尔委员会成立了监管框架简化和可比性工作组（Task Force on Simplicity and Comparability of Regulatory Framework），作为对国际金融监管框架反思的重要组成部分。2012年8月，英格兰银行副行长Andrew Haldane在美国堪萨斯联储年度经济政策研讨会上发表了《狗与飞盘》(The Dog and the Frisbee)的演讲，对巴塞尔资本监管框架过度复杂提出了尖锐的批评。为此，巴塞尔委员会主席Stefan Ingves于2012年10月在《华尔街日报》上发表了《更简单且更强有力的第三版巴塞尔协议》（Basel III is Simpler and Stronger）的署名文章，表示支持审慎而尽可能简单的监管框架，强调第三版巴塞尔协议（以下简称巴三）较前更为简单但不应过于简单以至不能应对复杂的市场状况，巴塞尔委员会将通过建立包括风险为本的资本监管框架和非风险为本的监管工具（如杠杆率）在内的整体监管框架，提高银行监管的有效性。巴塞尔委员会监管框架简化和可比性工作组在上述讨论的基础上，提出了进一步完善巴塞尔资本监管框架的思路：一是改进标准法。在目前研究完善市场风险标准法的基础上，巴塞尔委员会拟成立专门的工作组，对第二版巴塞尔协议（Basel II，以下简称巴二）框架下的信用风险标准法和操作风险标准法进行修订，使其能够较好地适用于国际活跃银行和未采用高级法的其他银行，作为内部模型法的补充，防止银行通过模型套利。二是完善杠杆率监管标准。巴塞尔委员会将充分发挥杠杆率作为简单、基本监管指标的作用，研究完善杠杆率国际监管标准，要求银行达到杠杆率监管要求，确保银行持有足够的合格资本，维护银行体系的安全。三是对巴二、巴塞尔2.5（Basel 2.5，以下简称巴2.5）和巴三的各个组成部分开展分析，对于其中过于复杂的部分，可能予以删除并交由各国监管当局自由裁量决定。同时，工作组将对如何提高巴二、巴2.5、巴三整体框架的一致性和统一性提出建议。就中长期而言，该工作组还将就未来巴塞尔委员会监管框架建设提出指导性原则，作为巴塞尔委员会各工作组制定国际监管规则的基本准则。

二、资本监管标准在我国的实施情况

根据国务院的统一部署，2011年初起，银监会借鉴国际新资本监管标准（巴塞尔III）的要求，结合我国银行业实际，起草《商业银行资本管理办法（试行）》（以下简称《资本办法》），并在多次征求各方面意见的基础上修改完善，最大限度地在国际准则允许的范围内对各类建议加以吸收，做出有利于我国银行的资本水平稳定的重大调整。2012年6月6日，国务院第207次常务会议审议并原则通过了《资本办法》。2012年6月8日，银监会正式发布《资本办法》。

《资本办法》起草坚持巴塞尔II和巴塞尔III统筹推进，第一支柱和第二支柱同步实施，宏观审慎监管和微观审慎监管有机结合，国际标准与国内实践兼顾的总体思路。《资本办法》全面引入了巴塞尔III确立的资本质量标准及资本监管最新要求，涵盖了最低资本要求、储备资本要求和逆周期资本要求、系统重要性银行附加资本要求以及第二支柱质量标准，确保银行资本充分覆盖银行面临的系统性风险和个体风险。《资本办法》整合了巴塞尔II和巴塞尔III在风险加权资产计算方面的核心要求，坚持资本计量的审慎性，扩大了风险覆盖范围，提高了监管资本的风险敏感性，合理设计各类资产的风险权重体系，允许符合条件的银行采取内部评级法计量信用风险资本要求，同时要求所有银行必须计提市场风险和操作风险资本要求。同时，《资本办法》还明确了第二支柱下商业银行内部资本充足评估程序，资本充足率监管检查的主要内容，同时规定银监会有权在第二支柱框架下增加高风险资产组合和高风险银行的资本要求，并依据资本充足率水平对商业银行实施分类监管，采取一整套具有针对性和操作性的差异化监管措施，在坚持审慎监管的同时，体现资本监管的灵活性。

《资本办法》按照“实质重于形式”的原则，在总体上遵循并达到国际标准的前提下，依据国内相关法规，充分考虑国内银行经营管理实践和所面临的突出风险，坚持国内资本监管的成功经验，进一步明确了相关监管要求，体现在资本定义、各类资产信用风险权重体系、操作风险资本要求、第二支柱资本要求、商业银行分类标准和分类监管措施等方面。

《资本办法》将商业银行资本充足率监管要求分为四个层次：第一层次为最低资本要求，即核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率分别为5%、6%和8%；第二层次为储备资本要求和逆周期资本要求，分别为2.5%和0～2.5%；第三层次为系统重要性银行附加资本要求，为1%；第四层次为根据单家银行风险状况提出的第二支柱资本要求。《资本办法》实施后，我国大型银行和中小银行的资本充足率监管要求分别为11.5%和10.5%，符合巴塞尔最低监管标准，并与国内现行监管要求保持一致。多层次的监管资本要求既符合巴塞尔III确定的资本监管新要求，与资本监管国际规则保持一致，又增强了资本监管的审慎性和灵活性，确保资本充分覆盖国内银行面临的系统性风险和个体风险。

三、流动性监管标准在我国实施情况

2011年4月，银监会发布《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》，提出根据《第三版巴塞尔协议》确定的银行资本和流动性监管新标准，在全面评估现行审慎监管制度有效性的基础上，提高资本充足率、杠杆率、流动性、贷款损失准备等监管标准，建立更具前瞻性的、有机统一的审慎监管制度安排，增强银行业金融机构抵御风险的能力。

2011年上半年，在借鉴《巴三流动性标准》等国际监管改革成果，结合中国国情，在对现行的流动性风险监管制度进行梳理、补充和完善的基础上，研究局牵头起草了《商业银行流动性风险管理办法（试行）》（以下简称《流动性办法》）。2011年10月，《流动性办法》向社会公众征求了意见。2011年12月，《流动性办法》提交主席办公会议审议并获原则通过。2012年2月，银监会向国务院上报了《关于制定商业银行流动性风险管理办法情况的报告》，并于2012年3月上旬获得国务院批准。由于《巴三流动性标准》尚在修订完善中，银监会将密切跟踪修订最新进展，做好《流动性办法》的充实和完善工作，并计划在《巴三流动性标准》正式定稿后适时发布《流动性办法》。

围绕《流动性办法》的发布和实施，银监会还将开展以下工作：一是做好政策宣传、解释和舆论引导工作；二是加强对银行和监管人员的指导培训；三是加大对银行流动性风险的监督检查力度，督促银行业加快流动性风险管理体系建设，提高流动性风险管理能力，推动《流动性办法》的有效落实。在研究和制定流动性风险政策的同时，银监会还将从宏观审慎和微观审慎相结合出发，不断跟踪监测银行业流动性发展变化的实际情况，针对出现的外汇占款不断下降、存款增速下降、存款波动加剧等新问题和新趋势，深入分析研究其影响，采取有针对性的措施。

四、新资本管理办法实施的意义和影响

一是推动银行业改革转型和银行业支持实体经济发展。《资本办法》强化了商业银行的资本约束机制，推动商业银行从高资本消耗的规模扩张模式转向资本节约的内涵发展模式，提升发展质量。此外，当前国内银行信贷投放长期偏向大中型企业，中小企业融资难的局面依然存在，导致风险不断累积，也不利于扩张内需和改善民生。《资本办法》下调了对小微企业、个人贷款的信贷成本，有助于推动商业银行优化资产结构，促进银行体系更好地服务于实体经济，满足经济转型需要。

二是提高银行业风险管理能力。《资本办法》不仅对资本充足率的水平和计算规则做出定量要求，还对从治理架构、政策流程、计量模型应用、数据IT、内部资本充足评估等方面提出定性规范，有助于引导商业银行加强风险管理水平。对于我国而言，粗放式的经营模式需要改变，数据积累和流程建设还比较薄弱，要充分利用好资本作为事前约束机制强化审慎经营以及精细化管理的作用，以实施新资本监管为契机，以资本制度建设为抓手，提高风险管理能力。

三是对资本市场的影响。综合考虑《资本办法》的规则变化、贷款增长、银行利润增长和分红比例等多方面因素，银监会针对国内主要商业银行的测算结果表明，假设未来5年间信贷年均增长15%、利润年均增长15%，利润分红比例控制在35%以内，银行通过内部利润留存可以满足大部分资本需求，每年外部融资的平均需求在1000亿元左右，对资本市场的影响可控。银监会已会同有关部委和商业银行，稳步推动资本工具创新工作，规范新型资本工具发行，拓宽我国银行业的融资渠道。同时，银监会将会同人民银行等部门，继续大力支持资产证券化等金融创新。

《资本办法》发布后，新监管标准实施的工作重心已经转向了新监管标准实施，为了保障《资本办法》的稳妥实施，银监会已经将《资本办法》实施列为了今后一段时期内的重点工作事项，同时，银监会还成立了跨部门的《资本办法》实施工作领导小组，统筹协调《资本办法》实施过程中的各项工作。银监会在做好监管体制建设的同时，更加注重为商业银行平稳实施《资本办法》创造积极条件，包括指导商业银行研究和开发创新资本工具从而拓展银行资本补充渠道、跟踪研究《资本办法》试行过程并进一步进行修订完善、研究《资本办法》实施对银行信贷行为的影响，做好监管政策与货币政策、财政政策和产业政策的协调等。