从经济学视角看电子废弃物回收制度实施的困境与完善

赵 奕

（华东政法大学，上海200042）

一、电子废弃物回收的现状

在经济飞速发展的今天，各类电子产品的出现和广泛应用给人类的生活带来便利的同时也给环境带来了沉重的负担。电子废弃物中含有多种有害物质，如果回收、处理不当，将会严重损害人体健康和环境安全，同时也会造成资源的浪费。进入21 世纪后，中国逐渐成为世界上最大的电子产品生产国和消费国，这同时也意味着我国已进入电子电器产品的快速更新与淘汰期。

2000 年，中国拥有电脑1590 万台，到2006 年，我国已经有8000 万台个人电脑，2010 年，中国超过美国成为最大的电脑市场。2010 年，中国拥有超过5 亿台的电视机。[1]每种电子产品都有它的使用寿命，电视机的平均使用寿命为十年，而电脑只有五年。电子产品被淘汰废弃后就变成了电子垃圾，所以电子产品的数量越大，电子垃圾就会越多。2012 年发布的《废物资源化科技工程“十二五”专项规划》中指出，中国2010 年废旧电子电器产品年产生量已达300万吨，预计到2015 年废旧电子电器产生量将超过600 万吨。电子废弃物污染现象在我国逐渐引起了全社会的广泛关注，电子废弃物的回收处理机制亟待法律和实践层面上的探究、完善。

二、电子废弃物的概念

我国2007 年颁布的《电子废物污染环境防治管理办法》将电子废弃物定义为：“废弃的电子电器产品、电子电气设备及其废弃零部件、元器件和国家环境保护总局会同有关部门规定纳入电子废物管理的物品、物质。包括工业生产活动中产生的报废产品或者设备、报废的半成品和下脚料,产品或者设备维修、翻新、再制造过程产生的报废品,日常生活或者为日常生活提供服务的活动中废弃的产品或者设备,以及法律法规禁止生产或者进口的产品或者设备。”这是对于电子废弃物的一个比较详尽的概括，也是一个比较广义的概念。

在电子废弃物的概念中，区分“废”电器和“旧”电器是很重要的，这影响电子废弃物的流向。2013 年3 月商务部出台的《旧电器电子产品流通管理办法》指出，旧电器电子产品是指已进入消费领域，仍保持全部或者部分原有使用价值的电器。此办法在2012 年12 月征求意见稿的时候名称暂定为《废弃电器电子产品回收管理办法》，后来考虑到“废弃电器”会造成歧义，就改成了“旧电器”，来突出表现出其存在部分使用价值的特性；将“回收”改成“流通”，来突出表现出此办法是只适用于旧电器的收购与销售活动的。

事实上，废弃电器这个概念怎么去界定，它有一个客观标准，也有一个主观标准。现在大部分人用电器不会用到完全损坏就淘汰，那对于这些人来说淘汰的电器就是电子废弃物，但是对于另一些人来说这淘汰的电器尚且还有使用的价值，他们认为应当属于旧电器。因此，要实实在在地界定“废弃电器”与“旧电器”是十分困难的。国务院发布的《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中也规定了关于回收的电器电子产品经过修复后销售的情况。因此，笔者认为电子废弃物是一个广义的概念，它主要是那些失去原本使用价值的电器，但也涵盖了“旧电器”的概念。

三、我国电子废弃物回收体系中所存在的问题

（一）未建立起正规的电子废弃物回收体系，地下回收十分繁荣

我国至今尚未建立全面严密的电子废弃物回收利用体系，面临着电子废弃物回收几乎完全处于失控和无序的状态。现在电子废弃物的回收方式主要是以流动商贩和拾荒人员走街串巷回收为主。这是由于电子废弃物难以定价，流动商贩回收的成本比正规企业低很多，就比正规企业有价格优势，同时流动商贩比正规企业回收的频率更高，更能灵活地深入大街小巷去收购电子废弃物，因此居民和企业更倾向于选择流动商贩来回收，有资质的正规回收企业反而没有回收的资源。流动商贩的回收活动难以受到法律法规的规制，电子废弃物回收之后的走向也难以受到政府的监管。

（二）手工拆解作坊处理电子废弃物造成严重的环境污染

在我国的一些农村地区和城郊区存在许多手工拆解作坊，它们简单地通过酸解或者焚烧提取其中的有价金属，而将其他残余物不经任何处理直接抛弃，造成严重的环境污染，危害人体健康。而这些手工拆解作坊因无需处理污染物，在保障一定利润的情况下其收购还能占据一定的价格优势。就如广东的贵屿镇，它是我国民间电子垃圾回收分解最为集中的地区，当地人由此获得丰厚收益的同时也面临着极为严重的污染威胁[2]。

（三）相关的法律法规、行业标准的不完善

相关的法律法规、行业标准并不完善，导致正规的电子废弃物回收体系无法建立。我国有关电子废弃物回收的法律法规主要表现为部门规章，目前国家并没有出台更高层次的法律，当法律文件的规定发生冲突时会使法律文件无法正常适用，并且这些部门规章受各自的定位所限，无法从全局的角度规制电子废弃物问题，无法推进电子废弃物管理立法的全面发展。同时，目前我国多个政府部门管着电子废弃物的问题，但是却各自为战，甚至互相推诿责任，使电子废弃物问题难以得到有效规制。

四、电子废弃物回收的经济学分析

（一）外部性理论（externality）

当一个人从事一种影响旁观者福利，而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时，就产生了外部性。如果对旁观者的影响是不利的，就成为负外部性；如果这种影响是有利的，就成为正外部性。由于买者和卖者在决定其需求量或供给量时忽略了他们行为的外部效应，因此在存在外部性时，市场均衡并不是有效的。例如，将二噁英排放到周边是一种负外部性，利己的造纸企业不会考虑他们在生产过程中引起的全部污染成本，而纸张的消费者也不会考虑他们的购买决策所引起的全部污染成本。[3]

英国经济学家庇古据此认为，由于这一外部成本与造成污染的产品的生产者和消费者没有直接的联系，环境污染并不会影响到该产品的生产者和消费者的交易，因而不能在市场上自行消除，即存在所谓的“市场失灵”。[4]在这种情况下，只有国家或政府进行干预，采取税收或者补贴的形式，将污染成本增加到产品的价格中去，即将外部性内部化，才能促进污染者采取措施防治污染。

电子废弃物回收利用具有显著的正外部性，电子废弃物回收利用产业给产业外的行为主体带来了良好的环境，例如减少了垃圾污染、改善了环境；减少了垃圾数量、节省了垃圾收集、运输和填埋或焚烧等处置成本；由废弃物转变为资源，替代了部分原生资源，减少了原生资源的使用量；避免了土地填埋、焚烧等其他处置方式对土地、大气、水体造成的环境隐患。同时，电子废弃物的非法回收和处理又具有负外部性。手工拆解作坊的处理方式严重污染了周围环境，危害了周围居民的身体健康；很多电子废弃物“因弃而废”，随意丢弃使电器中可再利用的资源没有得到回收利用，造成资源的严重浪费。

（二）稀缺资源理论

一种资源只有在稀缺时才具有交换价值。在经济学里，稀缺被用来描述资源的有限可获得性，人的欲望是无限的，但资源是有限的，相对于无限的欲望，有限的资源就是稀缺。稀缺是指这样一个状态：相对与需求，物品总是有限的。随着生产力水平的提高、人口的增加，人类的生产和生活活动对环境功能的需求开始产生竞争、对立、矛盾和冲突，环境资源多元价值的矛盾和环境功能的稀缺性日益显露。而这种环境资源的稀缺性是我们思考电子废弃物的回收制度的重要原因，电子废弃物的回收不仅保护了环境不受污染，也使电子废弃物中的资源得到了回收再利用。

（三）“公地悲剧”理论（the tragedy of the commons）

该理论认为，在公地自由使用的社会里，每个人都在追求利益最大化，但所有人争先恐后追求的结果是整体的崩溃。“公地悲剧”理论也可以用来说明环境污染问题。在环境可以不加限制地自由使用情况下，环境向所有排放污染物的主体开放。[5]由于向公有的环境排放污染物是自由而免费的，企业和消费者只会考虑节约处置电子废弃物的成本，甚至直接忽视电子废弃物的正当处置，而不会去考虑整个环境的污染和退化，也不会考虑电子废弃物中的可再利用资源的浪费，从而酿成“公有环境污染的悲剧”。这就体现了环境资源的公共性，这种的公共性导致产权界定的困难。解决“公地悲剧”的方法主要是加强政府的管制以及将公权转换为私权。

（四）所有权学派和科斯定理

科斯等人认为：产权制度是经济运行的根本基础，对资源配置具有根本的影响。只要明确产权和依法保障产权，就可以在无需政府行政干涉的情况下，通过产权方、侵权方或围绕产权的有关各方的讨价还价，而实现没有社会成本的环境优化管理。[6]这也是电子废弃物回收制度重要的经济学理论依据。

五、电子废弃物回收制度的完善

（一）政府命令与控制政策：管制

应通过法律法规的完善、通过禁止和限制某些行为使电子废弃物回收体系正规化，来解决电子废弃物的负外部性问题。要取缔非法收购、处理、销售电子废弃物的商家及个人。流动商贩的回收活动难以受到法律法规的规制，电子废弃物回收之后的走向也难以受到政府的监管，并且严重影响了正规回收企业的经营。《废弃电器电子产品回收处理管理条例》中规定了禁止未取得废弃电器电子产品处理资格的单位和个人处理废弃电器电子产品。法律法规应当加大对没有回收和处理电子废弃物的单位和个人的处罚力度，对其法律责任进行详细的规定，尤其是加大对处理电子废弃物时排放污染物的单位和个人的处罚力度。

（二）以市场为基础的政策：补贴

政府可以通过以市场为基础的政策向企业或个人提供符合社会效率的激励，通过对有正外部性的活动提供补贴来使外部性内在化。

2012 年国家出台了《废弃电器电子产品处理基金征收使用管理办法》，规定了电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人应当履行基金缴纳义务，基金主要是用于废弃电器电子产品回收处理费用补贴等。《基金管理办法》是在借鉴欧盟、日本和一些发达国家的基础上孕育而生的，但是我国国情和这些国家差距很大。《基金管理办法》对前置条件的设置比较多，后期的监管、管理却远远跟不上，应当对管理办法的后期工作进行详细的规定，并且在日后定期对管理办法进行修改。

首先，应当增加补贴资金的来源，从而增加对电子废弃物回收企业补贴的数额，加大对正规回收企业的激励力度，降低回收企业的成本。生产与销售电子电器产品的企业是电子电器产品生产和流通的源头，依据生产者责任延伸①基本原理，应当是污染付费主体之一，消费者是电子废弃物产生的源头，也应当为污染付费②。此外，环境对每一个人的身体健康有着直接影响，环境污染的直接结果便是消费者的健康损害。电子废弃物回收与再生利用客观的改善了环境污染，减少了环境污染给消费者的健康损害，消费者是环境保护的直接受益群体③,因此，消费者理应为此支付一定的费用。但政府作为公共行政的主体，承担相应的社会职能，包括环境保护职能，而消费者向政府缴纳税收，理应享受政府提供的公共服务，因此，政府有义务部分或全部承担这一部分费用。电子废弃物回收利用发挥着明显的节能功效，整个社会因此受益，政府作为社会主体的代表应当为此支付费用。因此，生产与销售电器电子产品的企业、购买电器的消费者和政府应当履行基金缴纳的义务，从而增加补贴的来源[7]。

其次，应通过有关法律法规减少对补贴申请的程序条件，提高补贴的审批效率，加大补贴的激励力度。

再次，应当增加补贴的方式，除了政府直接给予补贴的方式，还可以增加税收优惠的方式，来尽可能保障企业的流动资金，增强企业的运营活力。以多种方式来给予回收企业补贴，才能使正规回收企业在面临流动的回收商贩时具备一定的价格优势，使电子废弃物的回收体系逐渐正规化。

注释

①生产者责任延伸制度指生产者应承担的责任，不仅在产品的生产过程之中，而且还要延伸到产品的整个生命周期，特别是废弃后的回收和处置。

②经济合作与发展组织（OECD）于1970 年代提出了“污染者付费原则”。这一原则的核心就是要求所有的污染者都必须为其造成的污染直接或者间接支付费用。

③受益者负担原则由污染者付费原则发展而来，受益者负担原则可以有效改善收益者的行为方式，使其自觉克服自身行为导致的外部不经济性。

[1] 中国网络电视台. 电子垃圾的奇妙再生[EB/OL].http：//jishi.cntv.cn/dianzilajideqimiaozaisheng/classpage/video/20110515/100499.shtml ，2011-5-15。

[2] 中华网. 污染之痛：目击全球电子垃圾拆解地广东贵屿[EB/OL].http：//news.china.com/zh_cn/ljfl/11084324/20100728/16048 250.html，2010-7-28.

[3][美]曼昆.经济学原理[M].北京：北京大学出版社,2009.212.

[4]陈忠.排污权交易制度的经济学分析[J].中共福建省委党校学报,2004(5)：45-46.

[5]王金南.环境经济学：理论、方法、政策[M].北京：清华大学出版社,1994.100.

[6][美]R.科斯.财产权利与制度变迁[M].上海：上海三联书店，1996.

[7]刘元华,我国电子废弃物回收利用系统的经济学分析[D],北京工业大学硕士学位论文，2012.5.