干线公路城市化的法律思考与对策

张 娜 苏 霞

（济南市公路管理局，山东济南250108）

一、干线公路城市化问题出现的背景

由于城乡二元结构的历史原因，我国道路分为公路和城市道路，并相应地建立了两套法律体系。随着经济和社会发展迅速，城市化进程步伐加快，曾经远离城区和村镇的公路日益逐渐成为城区道路的主干道，于是在一些城市就提出了：公路应当逐步改为城市道路，即“干线公路城市化”。公路和城市道路的转化和认定问题被提上了议事日程。

二、公路与城市道路的差异

（一）政府管理主体的差异

一般情况下，城市道路的建设质量、建设安全生产的管理主体是建设行政主管部门或其委托的机构；而公路由交通主管部门或其委托的机构负责。其他事项管理主体上，公路也由其交通主管部门负责；城市道路则是由各地城市人民政府确定。

（二）规划制度的差异

城市道路规划原则：包括统一规划、配套建设、协调发展原则和建设、养护、管理并重原则。单位投资建设城市道路的，应当符合城市道路发展规划，并经市政工程行政主管部门批准。

公路规划的原则为：应当根据国民经济和社会发展以及国防建设的需要编制，与城市建设发展规划和其他方式的交通运输发展规划相协调。公路有统一的命名、编号制度和规划控制区制度。

（三）建设制度的差异

城市道路建设资金可采取政府投资、集资、国内外贷款、国有土地有偿使用收入、发行债券等多种渠道筹集。公路建设筹集资金，除各级人民政府财政拨款外，可依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。国家鼓励国内外经济组织对公路建设进行投资。特殊情况下，还可采取符合法律或者国务院规定的其他方式筹集。

城市道路配套建设中，城市供水、燃气、热力、供电、通信、消防等应当与城市道路发展规划相协调，坚持先地下、后地上施工原则，与城市道路同步建设。技术标准上有人行道、非机动车道等不同路权要求。公路建设项目则实行法人负责制度、招标投标制度和工程监理制度，技术标准中没有人行道、非机动车道等要求。

（四）养护制度的差异

城市道路养护部门负责对养护、维修工程质量进行监督检查，保障城市道路完好。市政工程行政主管部门组织建设和管理道路，由其委托的城市道路养护、维修单位负责养护、维修。养护绿化保洁水平要求高，养护资金由城市人民政府财政保障。

公路管理机构按照国务院交通主管部门规定技术规范和操作规程对公路进行养护，保证公路经常处于良好的技术状态。养护绿化保洁水平要求低，养护资金来自中央成品油价格和税费改革中的消费税，由中央财政转移支付。

（五）路政管理制度的差异

对于城市道路，新建、扩建、改建城市道路交付使用后五年内、大修的城市道路竣工后三年内不得挖掘；因特殊情况需要挖掘的，须经县级以上城市人民政府批准，公路没有这项制度。占用或者挖掘由市政工程行政主管部门管理的城市道路，应向交纳城市道路占用费或者城市道路挖掘修复费，公路没有占用费。开设平面交叉道口、设置非公路标志方面，公路有许可制度，城市道路不清晰。公路有控制区制度，城市道路没有。

三、干线公路城市化的对策

（一）在公路和城市道路的转化和认定问题，必须依法办理

将公路改为城市道路，必须按《公路法》第十六条、第十九条规定的程序办理，即国道规划局部调整由原编制机关决定。国道规划需要作重大修改的，由原编制机关提出修改方案，报国务院批准。经批准省道、县道、乡道公路规划需要修改的，由原编制机关提出修改方案，报原批准机关批准。专用公路主要用于社会公共运输时，由专用公路的主管单位申请，或者由有关方面申请，专用公路主管单位同意，并经省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门批准，可以改划为省道、县道或者乡道。

（二）管理部门的确定上，即确定“谁来管”的问题

笔者认为，《公路法》的法律效力等级高于《城市道路管理条例》，城市人民政府将公路的管理职责确定给建设主管部门是不合法，将城市道路的管理职责应确定给交通运输主管部门，符合国务院规定。

（三）干线公路城市化的管养问题

由于公路和城市道路的技术标准存在较大差异，且这一差异暂无条件统一，需要继续保留。作为公路管理部门在养护和路政管理方面，除依法实施外，应当取长补短，面对新问题，激活新思路，按照加强公共服务职能要求，把公路养管定位于城市道路的新标准和新档次上，根据城市化要求，积极探索城市化后的公路养管新模式。

1.积极探索养护管理考核机制。按照“要求更高，管理更强，执行力度更大，突出重点，注重实效”的要求，制定出台《公路养护质量检查评比办法》，以养护综合考核结果作为依据，奖勤罚懒，提高养护工人的工作积极性。

2.继续加大公路养护管理投入，在保证日常养护管理资金的基础上, 重点加大关系公路畅通安全的路段和重要设施的资金投入，着力打造“畅、安、舒、美”的道路交通环境。

3.改进公路养护质量评价标准。将公众利益作为核心价值取向，以保障安全畅通、提升服务品质为主题，以全面创新为动力，以资金、制度、人才、科技为保障，坚持增量与挖潜并重、管理与服务并重，实现由速度向效益、由管理向服务的根本性转变，实现养护工程的决策由经验型向专家系统型的转变，养护质量评价标准从“好路率”指标向综合服务水平指标的转变。

4.全力打造公路服务体系。以保畅通、保安全为着力点,以“树品牌、树形象”为努力方向，统筹兼顾，标本兼治，努力打造更通畅、更安全、更便捷、更文明、更和谐的公路服务体系,全面提升国省干线公路综合管理服务能力,为经济发展和人民群众出行提供更加优良的公路交通保障。

[1]雷孟林:公路交通法学,北京:人民交通出版社，2004 版.

[2]陈广华、徐小锋：从《条例》看公路养护机制走向,中国公路,2011，(7)，34-36.

[3]杨世平：直面城市化新挑战，中国公路,2012，(2)，80-81.

[4]贺宏斌：干线公路城市化的法理思考，中国公路，2011，(8),48-51.