对资源型地区财政转型的思考

吴巧丽

（山西省晋城市陵川县附城镇人民政府财政所，山西 晋城 048311）

财政是国民经济的调节器，承担着优化资源配置，确保经济社会平稳发展的功能。由于受粗放型增长模式和资源依赖性特征局限，资源性地区的财政转型面临着诸多难题。如何依靠财政转型，有效促进经济快速发展，是资源密集型地区值得认真思考和研究的课题。

一、资源型地区财政的特点

资源型地区的财政问题既有与其他地方共通的问题，如基层财政困难，财政支出结构不合理，财政行为不规范等，也有自己的特殊性。资源型地区财政问题的特殊性有以下几个方面：

（一）资源收益分配不合理，县级可用财力明显不足

资源型地区主体税种主要是增值税、企业所得税，都是共享税种，且中央和省级的分享比重大，地方分享比重小，财政收入往上解缴的比重大。对于主要作为地方收入的资源税费收入，考虑到没有相应的资源补偿机制，存留地方的比重比较低。而因现行资源税费制度的缺陷，以及价格机制的原因，资源生产地和消费地之间的能源开发收益分配不合理，导致财富由资源型城市向资源消费地转移，造成不同地区之间的收入差距扩大，有失公平。在资源型城市内部，因为开采权转让的无序，造成真正依赖资源地生存，承受资源开采负外部性成本的群体并没有获得相应的收益，收入差距扩大，不利于当地的和谐发展。

以陵川县为例，该县经济增长主要依赖传统产业的拉动，属典型的煤铁资源型经济。2012 年，全县工业共完成税收17142.9 万元，仅煤炭企业上缴税金就高达15911.4 万元，占到了全县工业税收总量的83%，产业单一化的矛盾相当突出，可以说是煤炭一着凉，经济就感冒。近年来，该县经济发展纵向比取得了可喜的进步，但是由于受自然条件和各方面因素制约，陵川始终没有摆脱产业小县、经济穷县、民生困县的状况，是晋城地区唯一的财政困难县和财力补助县。全县地方财政收入虽然增辐快，但本级财政自我调控能力较弱，财力自给能力还不到15%。2012 年，该县增值税收入完成25826 万元，所得税收入完成15167 万元，占财政总收入的76.03%,而留县比例分别仅占13.75%和22%,是典型的资源型经济。这种收入结构导致财政收入增幅越高，一般预算收入占比越低。每年的可用财力除发工资外，只能勉强维持机构的低水平运转，而且每年的新增财力只够当年的正常增人增资支出。在支出结构中，以工资和公用经费为主的人头类支出比例较大，与此形成鲜明对比的是公共支出较低。

（二）历史欠债重，支出压力大

一方面，资源型地区普遍存在民生和环境历史欠债大的问题，公共服务和社会保障支出压力大。特别是资源型城市转型、矿产行业衰退后，原先该行业的大部分职工将失业，导致财政社会保障就业支出必然加大。近年来，陵川县财政支出总额逐年增加。2007—2012 年，全县财政支出分别为15920 万元、23653 万元、34357 万元、43203 万、58129 万元和71497 万元，平均每年以1 亿元以上的速度递增。2012 年，全县社会保障就业支出达10358 万元，比2007 年增加7707万元，增长290.72%；另外，生态环境损坏严重，恢复治理生态环境，财政要支付一笔很大的资金。至2012 年底，全县各类矿山占用土地面积121.83 公顷，其中占用耕地50.16 公顷。因采矿造成的水土流失面积达68.58 公顷，导致财政在恢复治理生态环境方面的支出逐年增加。三是在基础设施“硬”建设方面，需要强化城市功能，增加财政支出。2012 年，陵川县财政在“一般公共服务”方面的支出达12155 万元，在“交通运输”方面的支出5456 万元，分别比2007 年增长87.30%和76.44%。

另一方面，许多作为资源型地区支柱的资源性产业，如煤炭、钢铁、水泥等，由于其产能过剩严重，国家又严格限制新上项目和扩大规模，资源型地区壮大现有财源又受限制。这无疑对资源型地区财政是“釜底抽薪”和“雪上加霜”。受发展惯性、区域环境制约、资金短缺以及技术瓶颈等多方面因素的制约，新的财源建设举步维艰。而资源型地区要实现经济转型，对现有资源开采企业进行技术改造，或投资支持、引导新的产业和产品发展项目；建设社会保障体系，培训职工，或解决下岗失业人员的再就业问题等等，都需要大量的财政资金，财政资金的严重短缺已成为资源型地区经济转型的最根本的制约因素。

（三）财源过趋单一，抗风险能力弱

资源型地区的产业结构通常比较单一，多以第二产业为主体，所依赖的资源种类也较为单一。由于有丰厚的资源收入“坐享其成”，政府往往缺乏发展其他经济门类的动力，使得其单一产业结构趋势越来越明显，经济结构调整的难度也会越来越大。反映在财政上，由于财源结构单一，地方财政对个别产业的发展依赖重，财政易受市场和政策的影响，风险较高，资源一旦“坐吃山空”，政府财政失去基本来源，更加无力支持经济结构调整，财政的稳定性越来越差，可能使整个财政经济发展陷入困境。此外，资源型城市的产业受国家的环保、产业调整政策影响大，设备的更新换代、产业的调整过程中，财政收入存在减收风险。以陵川县为例， 2012 年，全县财政总收入为4.23 亿元，其中煤炭、轻工建材、商贸流通、冶铸和化工行业分别完成税收31221 万元、5608万元、1075 万元、1789 万元和1781 万元，五个行业对财政的贡献率保守估算也超过了90%以上。从2013 年一季度经济运行情况看，财政收入的主要来源依然在这几大行业上，特别是煤碳一股独大的局面更加显现。与此同时，三产不发达，三产衍生的财税收入总量明显偏小，对全县财政总收入的贡献率较低。

与此同时，由于在经济全球化进程中，资源产品的价格易受市场影响，波动幅度和波动频率较大，相应以资源产品为依托的财源无法稳定，加之现代交通已突破了资源的空间限制，非资源型城市不仅可以发展初加工产业，而且还比资源型城市更有技术和市场优势。所有这些都使资源型地区财源不稳性更加突出，财政基础不稳。

二、资源型地区财政转型的方向及路径选择

资源型地区经济转型总体目标是培植新的稳定而广泛的财源，为财政提供保障。方向之一就是要培植接续或替代产业，探索资源型城市的其它替代资源和产业潜力，改变第二产业比重过大的不合理结构，尤其是要提高第三产业的比重；方向之二是要大力发展中小企业和民营经济，逐步改变国有大中型企业独大的所有制结构；方向之三是进一步挖掘资源产品潜力，就地延伸产业链，彻底改变资源型城市中以提供原材料或初加工产品为主导产品的不利局面，实现将资源优势转化为资金优势，为财政收入提供稳定的财源基础。

在路径选择方面，针对陵川而言，一是多元发展战略。以延长矿产品深加工链，最大限度地提高资源的附加值为发展基础。鼓励其它非矿产业的发展，特别是第三产业的发展。立足现有产业基础，在延伸产业链条和发展循环经济上下功夫，加快对煤炭、冶铸、化工、建材等传统产业的改造提升，推动产业向下游延伸、产品向高端发展，走“内涵”式发展之路；二是适度开发和集约经营战略。根据拥有的可采资源量，进行适度开发，强化“全循环、抓高端”发展理念，紧紧扭住链条拓展、园区集聚、提质增效三个重点，认真落实“提升传统产业抓工业、承接梯度转移抓工业、依托比较优势抓工业”发展思路，大力推进工业转型升级，为县域经济聚合财力，实行产业转换与城市转型赢得时间。三是生态绿色战略。充分利用得天独厚的旅游文化资源，坚持“强龙头、活三产、促融合”发展思路，着力破解旅游开发体制机制障碍，着力推动旅游产品转型升级，着力拓宽旅游市场空间，加快发展以旅游产业为龙头的第三产业，大力培育新的经济增长极，不断增强县域发展后发势能。四是筑巢引凤战略。努力改善投资环境，扩大开放，筑巢引凤，敢于舍小利谋大局，善于以优势资源换项目、换技术、换资金、换市场，吸引外部人才、技术和资金进入陵川。五是借鉴引进战略。他山之石，可以攻玉。目前国内外资源型地区经济成功转型的案例很多，特别是国家第一批确定的12 个资源枯竭型城市转型都很成功。对此，中央不应仅将注意力集中在资源已枯竭或即将枯竭的城市上，而应扩大试点范围，将所有资源型城市经济转型问题纳入统筹考虑的范围。同时，各省市也可以借鉴中央的做法进行资源型地区经济转型的试点。就陵川目前而言，要紧紧抓住中央实施山西省国家资源型经济综合配套改革试验区的机遇，积极在土地、金融、科技及财税等政策方面争取更大支持，特别是积极向上级争取实行自求平衡的财政体制，即按现行财政体制上交中央和省、市的预算内外资金由省财政全部返还本县，提高县级收入留成比例，切实提高县级财政保障能力。

三、经济转型中的财政措施

（一）改革税收征管体制，提高依法治税水平

加强税源监控，严禁随意减免税收，杜绝越权减免或随意多征、少征、缓征和不征行为，不折不扣地执行财税法规，同时，要加强非税监管，深化非税集中征管、收支两条线改革。认真贯彻“依法治税、有税尽收、无税禁收”的方针，严格执行税收政策，保障执收单位正常工作经费，降低税收成本，确保有限的财力更多地用于改善民生。

（二）改革资金管理办法，提高财政资金使用效益

推行行政事业单位收支统管，全面加强事业单位内部的财务管理，重点是全面实施国库集中支付和专项资金使用政府集中审批制。全面推行项目绩效考评制度，既要管好资金拨付，更要加强资金的使用监督，对项目资金使用情况实行全程监管，实行项目建设责任终身负责制，严格执行项目计划，禁止随意变更项目预算，留下资金缺口。

（三）完善预算监督体制，实施全程公开监督

增强预算的透明度和刚性约束，从源头上管好用好财政资金，将财政预算的全部信息通过外行看得懂、群众信得过的形式向社会公开发布，挤干预算编制中的“水分”。同时，要对支出过程实时监督，重点加大对公务费、项目资金、民生资金的监管，防止在预算执行中扩大范围、超过标准以及贪污浪费、挤占挪用等问题发生，及时发现并解决问题，保证预算执行的准确性、有效性。

（四）改革财政投融资体制，发挥财政宏观调控职能

建立和完善重大项目及龙头企业财政支持机制，并根据县级财政增长情况逐年增加，对新兴创税明星企业实施财政重奖鼓励，促使税源企业扩大再生产，实现涵养税源、培植财源的良性循环。灵活运用财政政策工具，采取财政贴息、奖补、担保以及提供短期周转金等手段，引导社会资金以及各商业银行加大主导产业投入，使一批具有成长潜力的中小企业迅速壮大，形成群体优势，对县域经济形成新的支撑。改革政府公用事业投入机制，防止资金浪费。政府部门不再担任公用事业建设投资业主，组建公用事业投资管理公司，靠市场化运作降低建设和管理成本，防止政府直接投资项目的浪费、腐败行为，实现财政资金社会效益最大化。

[1]文振富.资源型城市难点：重点都在可持续发展[J].求实，2010（04）.

[2]黄溶冰.资源型经济摆脱“资源诅咒”的财政调节机制[J].现代经济探讨，2008（11）.

[3]傅志华.资源型财政及其预算稳定基金：国际经验与启示[J].经济研究参考，2005（06）.