从经济学的视角浅析中国地方政府的职能行使

2013-08-15邵怀中

时代金融 2013年6期

邵怀中

（中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉 430073）

一、地方政府的目标函数

在我国，地方政府往往从属性较为显著，从而制约了其发展。但是由于财政权利的相对独立，使得地方政府职能的行使所受到制约相对较少。目前，地方政府职能越来越集中于公共管理，由于其财权事权的相对独立，包括决策分层化的实现，随着经济的发展，地方政府的公共管理职能越发凸显，主要是裁判者和保护者的角色。

人们普遍认为，地方政府行为必须从“公共利益”出发，以最大化社会福利为目标。但是，对于政府作为行为主体而言，它所具备的“经济人”特征主要是：追求效用最大化和有限理性。地方政府总是在各种外部、内部约束条件下尽可能地实现效益最大化。对于地方政府而言，其目标函数主要包括两个层面：第一层面是追求本地居民的社会福利最大化，这一目标就反映了社会层面的效益；第二层面就是很多地方政府官员为了集团特殊利益，实现其集团效益最大化。“帕金森定律”很好地体现了集团利益至上的行为方式。随着政府规模的不断扩大，其行政成本费用和效益都在不断上升，只有规模在一定条件下，才能实现政府规模最优化，所以地方政府规模应该适度，这一适度标准就需要考虑地方政府财政支出在GDP 比重来衡量，即规模适当性主要看政府活动效率和市场活动效率的边际替代关系的大小，只要政府活动效率稍高，就说明规模经济。

二、地方政府职能和公共物品提供

地方政府的职能之一在于提供该区域居民可以无偿享用的地方性的公共物品。但是公共物品消费上的非排他性、搭便车现象以及收益的非竞争性决定了由企业提供公共产品的不可行性。所以说提供公共物品和服务成为地方政府的一项基本义务。另外，由于公共物品层次性的存在，地方政府需要提供的就是区域性的公共物品而非全国性的。

地方性公共物品其特征包括两个方面：其一，受益范围被限定在本区域之内，并且分布相对均匀；其二，行政区域的划分界限难以界定地方性公共产品的受益范围，其外溢性较大。正是由于这种特性的存在，而地方政府是代表本区域人们的利益的，它了解本区域居民的偏好最佳结合点，所以地方政府供给公共物品才更具效率。

地方政府提供公共物品主要是达到以下目标：

1.区域内资源的有效合理配置，主要就是健全完善基础设施的供给服务。因为市场力对于文化设施、环境卫生设施等配置是鞭长莫及的，地方性公共物品的供给中央政府也不可以越俎代庖。所以这种针对性较强的资源配置成为了地方政府的主要职能之一。

2.二级调控，达到地方政府经济社会协调发展。由于我国幅员辽阔，各地区自然条件，经济社会发展状况迥异的情形下，地方政府的二级调控尤其重要。一方面在明确划分公共产品层次性基础上优化结构、发展地区经济、规范主体行为；另一方面，作为一个政府二级调控环节，执行落实中央的具体政策，通过中枢作用，减少信息的失真。这种措施有助于本地区经济社会的全面协调发展。

三、地方政府职能和外在性问题

外在性是指个体活动对于其他个体或者总体模式产生的效用函数，它不是发动者的主观愿望。外在性产生的原因在于个体或者社会群体其成本和收益之间是有差异的，将可能导致资源配置的消极性。“只要存在外在性，资源配置就不是有效的。”在市场经济的条件下，外在不经济固然要制约，但是外在的经济性也需要有所限制。解决外在性的最好办法就是界定产权和政府直接管制。政府可以通过罚款、补贴、管制等手段解决外部性问题。究竟何种方法有效经济，主要考虑交易成本和信息获取成本的高低。

地方政府职能之二是促进本区域的经济发展。由于外在性的存在，所以地方保护主义也就有其合理性。在地方间的贸易中，地方政府出于对于本辖区利益保护而通过政府管制和限制实现区域保护。但是从单纯的经济学角度来看，这种壁垒的存在是不经济的。地方保护不应通过政府管制去实现，而是要积极保护地区优势和产业发展，适当扶植本区域企业的发展，引导各生产要素的倾斜，创造宽松的政治社会环境才是长远之计。

地方政府和中央政府在事权上的随意性，使得两者关系缺少刚性的准则。地方政府存在权限不断膨胀的冲动，在这种利益驱使下，地方政府思考如何把握中央政府政策范围和制度创新权利，那些能够准确把握的地方政府自然可以更好发展。由于制度供给和范围认定缺少刚性准则使得地方政府功能存在差异，这也是导致地域经济发展不平衡的体制性原因之一。