浅析完善云南省政策性农业保险的对策

陈 敏

（云南师范大学文理学院，云南 昆明 650222）

云南省是个农业大省，当地人民基本以农业为生，干旱、小型地震等自然灾害对农业都产生了或大或小的影响和损失，在这样的现状下政策性农业保险就显得必不可少了。近年来，随着云南省政策性农业保险的试点工作的逐步展开，服务领域的不断拓宽，保险种类的不断多样化，各方面的作用也慢慢地发挥出来。在政策性农业保险面临良好机遇的同时，也存在诸多制约因素：如农民对政策性农业保险这个概念还很模糊甚至没有听说过；有些农民的资金不足以支付保费或者对于农业保险的意识还很弱等问题。为维护人们的利益，保证经济的稳定增长，解决这些问题就成了政策性农业保险面临的最大问题。

一、云南省政策性农业保险的现状及存在的问题

（一）云南省政策性农业保险的发展现状

1.试点工作取得了较为瞩目的成绩。2008年，云南省临沧市的云县、凤庆县政府分别与人保财险云县、凤庆县支公司签订了《云南临沧政策性甘蔗保险保险单》，共承保云县和凤庆县种植的28万亩甘蔗，签单保费714万元，每亩缴纳25.5元保费，其中云南省财政承担45%，市县财政承担15%，蔗糖龙头企业承担20%，蔗农承担20%，保险金额为每亩600元。这标志着云南省地方政策性农业保险的开始。从2010年开始，云南省连续不断的遭遇着特大干旱，国家财政部、云南省政府不断追加抗旱资金投入蓄水抗旱。抗旱救灾取得阶段性成效。这些充分说明了在政策性农业保险试点工作的运营下，农民的利益得到了保证，经济也稳定发展，试点工作的各方面都取得了较为瞩目的成绩。

2.保险对象的范围领域不断拓宽。在2007年前，云南省农业保险在养殖业方面的险种仅开办了中央政策性能繁母猪保险，在种植业方面也只是开办了烤烟、林木、橡胶树、甘蔗等商业性农业保险。到了2007年初期，在种植业方面，在玉米、水稻、小麦、棉花、大豆5个品种的基础上，就又新增加了花生、油菜达到7个品种；而自2008年开始，在养殖业方面，在巩固发展能繁母猪、奶牛等养殖业保险的基础上，又积极开展家禽、淡水养殖和地方特色农业等领域的保险服务，另外，除主要农作物外，各地还结合当地实际情况，开展了林木、烟叶、青稞等特色险种，进一步拓宽了农业保险的服务领域。随着经济的发展，保险对象的范围领域将不断拓宽多样化。

3.保险组织形式向多元化方向发展。目前，经营政策性农业保险的保险组织形式主要有：股份制的商业保险公司形式、专业农业保险公司、农业保险合作组织、政策性农业保险公司、外资或合资农业保险公司等，随着政策性保险经营主体的日益丰富，并形成向多元化发展的态势，保险的组织形式也将越发的丰富多样，进一步来推动政策性农业保险稳步向前迈进。

4.保险作用逐步发挥。政策性农业保险的发展增强了农民的抗风险能力，保障了农民的灾后生产恢复和农民生活的稳定，保证了国家农业产业政策、支农惠农政策更好的落实。例如在应对2008年初低温雨雪冰冻自然灾害、2010年以来云南省特大干旱和各地区的小型地震等给当地农民造成的或大或少的等方面都发挥了巨大的作用，其中仅能繁母猪保险赔款一项就近1.5亿元，有力地支持了灾区重建工作。同时，保险公司发挥在防灾防损和风险管理方面的专业优势，大大提升了农民防灾救灾的能力，提高了农民的风险意识，将农民的农业损失将至最低，分散了一部分风险，为当地经济的稳定提供了很大的保障。

（二）现阶段云南省政策性农业保险中存在的问题

农业保险是处理农业非系统性风险的主要手段之一，是市场经济条件下现代农业发展的三大支柱（农业科技、农村金融和农业保险）之一，是世贸组织允许各国支持农业的“绿箱”政策之一，日益受到各国政府的重视。从2004年政府开展全国性的政策性农业保险试点工作以来，我国政策性农业保险的发展可谓突飞猛进。在政府制定的各种政策的推动下，我国迎来了政策性农业保险的黄金期。云南省是个农业大省，同时也是自然灾害频发省，随着试点工作的进一步推进和深入，诸多制约本省政策性农业保险向前发展的问题也逐渐显露出来。

1.农民风险意识淡薄。这是政策性农业保险推广的主要问题。政策性农业保险是指政府为了实现特定的政策目标，通过参保人参与政策性农业保险，对种植业、养殖业因遭受自然灾害和意外事故而造成的经济损失提供补偿和保障的保险。在生产过程中，大部分农民没有风险防范意识，普遍缺乏对政策性农业保险的理解和认识，心存侥幸，期盼老天给一个好收成，甚至还有人错误地认为这是政府变相的向农民收费。为什么会出现这种问题呢？因为政府的宣传力度不够，无法使农民认识到为农产品投保的必要性，无法使农民清楚的认识到政策性农业保险这一概念及意义作用，从而使农民就用自己主观里面的想法来定义它。

2.政策性农业保险推广存在瓶颈。农业生产高风险，农户与农作物种植高分散，加之保险公司一般只深入到县城，在乡村开展保险业务缺乏足够的条件，种种这些都在很大程度上制约着政策性农业保险的发展。这一方面存在的问题说明政府的扶贫措施还不够深入不够完善，应该将保险公司深入到农村，让农民充分了解政策性农业保险，并在一定程度上提高对农民的补贴。

3.农业保险推广的技术障碍。由于缺乏技术性较强的专业仲裁机构，灾害损失难以确定，容易出现理赔纠纷。如邵阳城步县的水稻在快要收割时暴发了稻瘟病，上报的受灾面积达到万亩以上，理赔方面如果仅靠保险公司是不可能的。而目前的理赔标准较低，其仅包括种子、农药化肥等基本生产资料的价值。农业保险公司内部机制不够完善，没有制定合理的理赔标准、建立一定的内部管理运行机构来确定理赔的相关内容，是这一问题出现的主要原因，使得理赔无法按一定的标准进行。

4.法律法规的缺失。我国至今还没有制定关于政策性农业保险相关扶持政策的一部完整的法律法规，地方也没有管理条例，诸多问题使政策性农业保险缺乏法律的保证，使农民的利益得不到保障，更无法稳定农民的生产和生活。

二、完善云南省政策性农业保险发展的对策

（一）加大宣传力度

一是要充分利用媒体的作用，如电视、广播等来加大政策性农业保险的宣传，尤其是对养殖大户、农业大户的宣传，使农村居民充分了解政策性农业保险的内涵和作用。

二是各级农业保险公司要印发宣传资料，分发至乡村家家户户，及时宣传政策性农业保险的政策、作用意义。

三是相关部门组织人员深入到乡村开展农业保险知识讲座，具体讲解政策性农业保险的有关知识，引导农民自愿参保投保。

（二）加快保险立法进程，完善相关保险法律

通过立法，来对政策性农业保险的内涵、保险范围、组织形式以及相关的权利和义务等问题加以界定，使农保措施的实行真正做到有法可依，而不是单纯依靠行政命令去推广。

关于农业保险相关法律的制定，在多个国家都发挥了重要的作用。如美国的《联邦农作物保险法》、日本的《农业灾害补偿法》等，都对各自的农业保险发展起到了促进和保障作用，但是在我国，对于农业保险法始终缺乏重视和完善，这严重制约了我国农业保险的发展。由此本人建议有关部门应该加快政策性农业保险立法进程，完善相关保险法律，重视以及明确农业保险在国家农业机制中的主体地位，然后推广至各省市，云南省是农业大省，相关法律的制定更是至关重要。加快立法进程可以为农业保险提供法律保障，并进步一促进了政策性农业保险向法制化、制度化、规范化方向发展。

（三）改善保险公司内部结构

改善保险公司内部结构，为更好的实施政策性农业保险做铺垫。保险公司内部结构，这里主要说的是内部控制结构和内部管理结构。

1.内部控制结构。据调查，大部分保险公司尚未制订完善的内控制度，这一事实反映其尚未完全认识到内部控制的意义。某些制定了内部控制政策的公司一般都缺乏行动落实，停留在只说不做得层面，控制制度犹如一张空壳。为此我们需要完善保险公司的内部控制结构。

首先需要合理确定公司内部控制目标。一个合理的目标对公司的发展起促进作用，任何措施的实施都是为这个目标的实现而服务的。其次要对公司科学运用内部控制方法。只有在合理运用各种内部控制方法的基础上才能真正将内部控制落到实处，从而实现内部控制的目标。

2.内部治理结构。保险行业是关系国计民生的重要金融行业之一，对社会的稳定、经济的发展、人民生活水平的提高有着巨大的作用。保险公司的治理结构，已经被纳入中国保险监督管理委员会的监管体系之中，成为三大核心监管体系之一。只有完善内部治理结构，公司才能有条不紊的运作，内部机制才能合理的运行，才能更好地为老百姓服务。

（四）设立监管机构

目前，我国农业保险的监督管理主要由中国保险监督管理委员会来实施，但政策性保险的监管与商业性保险的监管在监管性质、监管内容、监管规则等方面均有很大的差异，尤其是农业保险业务在管理方面要比商业保险业复杂得多，它不仅在承保、防灾减损、理赔等业务经营管理层面上复杂，还涉及到农业、金融、投资、财政、税务等若干领域。为了避免出现因管理不当或分割、资源分散导致浪费、低效率的局面，我国有必要借鉴外国成功经验，如美、日等国，在适当的时机，成立专门的政策性农业保险监管机构，来监督和管理政策性农业保险的实施，以保证政策性农业保险的快速发展。

（五）加大对政策性农业保险的扶持力度

政策性农业保险具有弱可保性，它无法单独依靠市场来完成交易，需要政府的参与和扶持，世界上许多国家根据本国实际情况都采取了不同的政策扶持方式。政府对农业保险的扶持力度不断加大是世界各国的普遍做法。云南省地处西南地区，经济本就不发达，农民生活水平低，收入低，而政策性农业报险的风险又高，政府若不进行扶持，政策性农业保险的推行很难在这里进行。随着政策性农业保险试点的逐渐铺开，云南省政府必须进一步加大对政策性农业保险的扶持力度，以确保试点工作稳步持续的推进。

1.完善税收优惠政策。目前，我国现行税制规定的农业保险免征营业税和印花税的范围仅限定在种植业和养殖业方面。为此本人建议可以在此基础上考虑进一步实行税收优惠政策。一是在一定时期一定范围内适当的减税；二是可以免除保险机构一定的所得税。

2.加大农业保险的补贴。首先要对保险机构的经营管理和再保险提供一定的补贴，来激发保险机构经营运行政策性农业保险的热情。其次要对参保人实行一定的保费补贴。贫穷的农村里，有些农民交不起保费，为此，国家可以提供一些保费补贴，使农民能投保，减少了自然灾害发生时农作物对农民带来的损失，稳定了农民的收入和农村经济的发展。

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[3]庞在礼.破解政策性农业保险难点的对策[J].中国保险，2010，（02）.

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[5]李浩.云南启动地方政策性农业保险http://spzx.foods1.com/show_671298.htm.