对构建存款保险制度的思考

李芳李凌

（中国人民银行官渡区支行，云南 昆明 650200）

一、基本概念

所谓存款保险制度，是一个国家为了保护存款人的利益和维护金融秩序的稳定，在银行倒闭或面临倒闭时直接赔付存款人，或对银行进行救助或处置的制度。

现代意义上的存款保险制度诞生于20世纪30年代大萧条时的美国。从1929年10月华尔街股市崩盘至1933年3月罗斯福总统宣誓就职，美国有9000多家银行相继倒闭。为了挽救在大萧条经济危机下已濒临崩溃的银行体系，美国在1933年通过了《格拉斯—斯蒂格尔法案》，设立了美国联邦存款保险公司（FD IC）。美国存款保险制度的建立，保护了存款人的利益，维护了金融和经济的稳定。20世纪60年代中期以来，随着金融业日益自由化、国际化的发展，金融风险明显上升，绝大多数西方发达国家相继在本国金融体系中引入存款保险制度。目前国际上约有90个国家和地区建立了存款保险体系，主要发达国家都有比较完善的存款保险制度。存款保险制度与金融监管当局的监管以及中央银行最后贷款人的功能共同构成金融安全网的三大基本要素。

根据出资方式的不同，各国存款保险机构的组织形式可分为三种，一是由政府出资设立公营的存款保险机构，如美国、加拿大、英国；二是由政府和金融机构共同出资设立公私合营的混合型存款保险机构，如日本存款保险公司由政府、日本银行和民间金融机构联合出资；三是由金融同业出资设立行业性的存款保险机构，如法国、德国、意大利等国采取这一模式。

存款保险的方式有强制保险、自愿保险和强制与自愿相结合保险三种方式。

目前国际上通行的理论是把存款保险分为隐性存款保险和显性存款保险两种。

隐性存款保险制度多见于发展中国家或者国有银行占主导地位的银行体系中，指国家没有对存款保险做出制度安排，但在银行倒闭时，政府会采取某种形式保护存款人的利益，因而形成了公众对存款保护的预期。

显性存款保险制度是基于一定规则的金融保障制度，它阐明了银行体系和公共部门在银行无力偿付其负债时所应承担的责任，它由法律或其他司法工具明确规定存款保险制度的组织形式、保险方式、承保范围、保险额度、存款保险的费率、存款保险机构的职能等内容。

二、我国隐性存款保险的现状

我国目前还没有建立显性存款保险制度，但存在事实上的以政府信誉为担保的“隐性存款保险”，政府为大型商业银行提供信誉支持，为储户的存款提供担保。

在早期市场经济不发达、投资品种少、风险承担能力较弱、金融业开放程度低、金融创新缺乏的背景下，我国的隐性存款保险有效地稳定了金融体系。但在金融现代化进程加快、金融全球化增强的背景下，隐性存款保险越来越不合时宜，存在以下缺陷：

一是央行作为最后贷款人承担救助责任的制度，容易引发严重的道德风险。金融机构为获取高额利润从事高风险业务，而投资人也把防范风险作为国家的义务，盲目追求高回报，这无疑弱化了投资人的风险意识，严重影响到金融市场的稳定运行。

二是央行对金融机构风险管理缺位，尤其是高风险金融机构监管缺失，使人民银行金融稳定再贷款管理风险加大。近年来，我国对银行业问题机构的风险处置主要由央行发放再贷款解决，而央行对银行业无日常监管权，当银行业金融机构出现风险，申请再贷款时，才开始介入问题金融机构，在风险处置方面处于被动地位，不利于及时掌握银行业经营情况，这在一定程度上增加央行资金的风险，也可能增加国家巨额经济负担。

三是个人债权打折收购比例过高，国家承担巨大的经济负担。目前，对个人储蓄存款的合法本息、客户证券交易结算资金以及10万元以下其他个人债权仍予以全额收购，10万元以上大额个人债权九折收购。而世界上投资者保护制度较完善的美国，其对个人债权的最大赔付限额也仅为10万美元。

三、建立显性存款保险制度的必要性

一是随着经济全球化的发展，金融市场化、国际化进程的加快，我国经济和国际经济的关系越来越密切，而国际金融市场动荡加剧，频频发生金融风暴，金融风险正困扰着我国的商业银行，广大存款人的利益或因相关因素而受到威胁，因此在提高中央银行监管水平的同时，建立符合我国具体国情的存款保险制度，对稳定金融体系，增强存款人对银行的信心十分重要。

二是改革开放以来，中国的银行如雨后春笋一般成长起来。现在大的商业银行有工、农、中、建、交五大国有银行，中等的股份制商业银行有中信、平安、招商等十几家，形成了国有商业银行、股份制商业银行、邮政储蓄银行、城市商业银行、农村信用社和外资银行等较为全面的存款类金融机构体系。我国建立显性存款保险制度的目标在于与金融体制改革相适应，转变政府职能，减轻财政负担，建立市场化风险管理机制，创造有利于大型商业银行与其他中小银行公平竞争的环境，适应金融全球化趋势，维护金融稳定。

三是从各类银行吸收存款的占比来看，国有商业银行吸收的存款是银行存款的主要组成部分。以昆明市官渡区为例，2012年末人民币存款额881.61亿元，其中工、农、中、建四大国有商业银行的人民币存款额为443.56亿元，占存款总额的50.31%。

从存款种类来看，单位存款和个人存款仍然是存款的主要类型。以昆明市官渡区为例，2012年末单位存款占所有存款的51.72%，个人存款占所有存款的43.07%，这两者共占存款总额的94.78%。

从账户结构来看，中国人民银行2005年4月和2007年4月对中国存款类金融机构的存款账户结构进行了抽样调查。2004年的调查显示，存款在5万元以下、10万元以下、20万元以下、50万元以下的存款账户户数占全部存款账户的比例分别为96.18%、98.32%、99.32%、99.70%，其存款金额占全部调查存款账户金额的比例依次为 20.54%、29.47%、37.61%、46.08%。2007年的调查显示，20万元以下的存款户占比为98%以上，如何保障存款人利益就显得非常突出和紧迫。

因此，应该建立显性存款保险制度。如果不建立显性存款保险制度，那么在危机发生时，政府就不得不为每一家银行及其权益人提供帮助以减少政治和社会成本，这样纳税人的成本也即财政负担将会相当高。

四是金融创新产品逐渐增多，各种理财、担保、债务平台运作的风险也日益显现，如何在经济规模与货币规模增大的背景下，保护存款人的合法权益不受经济波动与金融风险的冲击，最大限度地保护存款人的权益，防患于未然，推出存款保险制度的时机与必要性就显得格外重要。

五是央行打开利率浮动区间 倒逼存款保险制度出台。

2012年6月7日19点整，央行宣布从6月8日起，金融机构一年期存贷款基准利率下调0.25个百分点，存款利率浮动区间上限调整为基准利率的1.1倍，贷款利率浮动区间的下限调整为基准利率的0.8倍。这是利率市场化的重要一步。

利率市场化将使银行收入和运营模式发生深刻变化,这也使得银行业竞争更加激烈,中小型银行面临更大的风险。在未来利率市场化的市场竞争中,小银行被淘汰甚至破产都有可能。这种情况下银行破产由政府来兜底是不合理的。建立存款保险制度对稳定金融体系,增强存款人对银行的信心十分重要。

四、对构建我国存款保险制度的思考

一是从组织形式来说应建立混合型存款保险机构，存款保险基金应由政府和银行承担。我国银行缺乏推进显性存款保险制度的内在动力，应由政府出面依法建立具有独立法人地位的存款保险机构，可定性为直属国务院的政策性金融机构，并在各地设立分支机构。存款保险的基础基金应由政府提供，补充基金主要来自于银行交纳的保险费。在危机发生，基金不足以应付时，存款保险机构可以发行金融稳定基金或债券募集资金，也可以由财政部和中央银行注资。

二是从保险方式来说我国的存款保险应为强制保险。通常认为中国的几家国有银行不存在破产倒闭的可能性，推出存款保险制度往往容易增加成本，因此这些银行可能并不积极。如果大型商业银行不进入存款保险体系，则不利于显性存款保险制度建设的规范化和法制化。由于其存款数额占比很大，不参加存款保险将直接影响我国存款保险体系的规模。而且中小银行规模较小，抵御金融风险的能力较弱，如果采取自愿投保的方式，许多银行有可能为降低成本而不参加存款保险，这些银行的风险无法通过体制消除，显性存款保险制度就会形同虚设。如果仅中小银行参加存款保险，其在与大型商业银行进行竞争时，还要接受额外监督，承担保费负担，不利于金融体系公平竞争。因此，从我国的实际情况来看，存款保险体系的会员资格应该是强制性的，所有吸收存款的合格境内金融机构都必须参加存款保险。我国境内外资银行总资产占比重较小，人民币存款少，目前可暂不纳入存款保险体系。

三是从承保范围来说我国应采取有限覆盖，可担保的存款类型应包括居民储蓄存款。以2010年云南省为例，储蓄存款占存款总额的42.65%，对这些存款实行有效保护，有助于在金融体制改革中稳固公众对银行体系的信心。集资本和劳动于一体的小企业存款也应纳入存款保险体系。这一部分企业发挥着提供就业、方便人们生活等重要作用，但缺乏防控风险的能力。其他企事业单位存款、银行间同业存款以及财政性存款、外币存款等可不纳入保险范围，因为这些存款人实力雄厚，把他们排除在外有利于增强市场约束力，降低投保银行的保费成本。

四是从保险额度来说，对于单个账户应该设定一个担保限额。由于我国20万元以下的存款账户占总账户98%以上，因此，可以考虑为20万元以下的存款提供全额担保，对于超过限额的存款提供有限担保。实践中，担保限额应该根据最新的调查数据和经济发展水平、通货膨胀率、居民收入增长率以及存款保险基金的变化进行实时调整。

五是从存款保险的费率来说应实行差别费率。即根据商业银行的资产规模、资本充足状况、监管评级以及盈利能力等情况来确定费率等级，对低风险机构实行低费率，以利于形成正向激励机制，起到辅助监督作用。

六是从存款保险机构的职能来说我国存款保险机构应具有综合职能。我国监管体制仍处于不断改革与完善中，在这种情况下，存款保险制度不应成为一种简单的付款箱制度，存款保险机构应有综合职能：包括保护存款人、监督检查会员银行、处理问题银行、维护金融稳定等。

存款保险机构还应该拥有履行其职能的权力，包括对会员银行的经营状况、会计与财务报表、经营行为、风险状况的检查权，并有权根据不同情况，对会员银行提出建议或发出警告；当风险超出警戒时有权向中央银行报告，协助中央银行加强市场监管，促进银行的行业自律；存款保险机构还有权审核批准进入和退出存款保险体系、及时介入银行和获取正确信息以确保他们迅速履行对存款人的义务等。