环境公益诉讼的原告资格研究

2013-08-15孙洪坤

河北科技师范学院学报（社会科学版） 2013年1期

韩露，孙洪坤

（浙江农林大学法政学院，浙江杭州 311300）

随着社会经济的发展，环境污染问题越来越严重，导致环境侵害案件与日俱增。因此，我国云南、贵州、江苏等地结合现实情况的需要，相继成立环境资源保护审判庭，但是这些环保法庭成立后，却遭遇了“门庭冷落”的境遇，究其根源还是由于我国缺乏完善的环境公益诉讼制度，而环境公益诉讼原告资格问题则是环境公益诉讼制度的关键问题，对其加以深入研究，从而构建完善的环境公益诉讼原告体系，有效保护人类共同的环境利益。

一、环境公益诉讼的内涵与原告资格范围

（一）环境公益诉讼的内涵

公益诉讼最早起源于罗马法，又称之为“民众之诉”、“公共之诉”。古罗马时期的法学家将诉讼分为公益诉讼和私益诉讼，公益诉讼是相对于私益之诉而言的，为了维护公共利益，任何市民均有权提起它，而私益之诉是仅限于特定人才能提起的诉讼活动。在我国对于公益诉讼未有明确的法律定义，鉴于公益诉讼的定义有狭义和广义之分，笔者采用广义的公益诉讼概念，认为只要是为了维护社会公共利益，任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，向法院提起诉讼。

随着工业化进程的发展，环境公益诉讼越来越引人瞩目。现代环境公益诉讼起源于20世纪70年代，美国率先建立了环境公益诉讼制度，允许任何人或任何公民可以代表自己提起一项民事诉讼［1］。对于何谓环境公益诉讼，我国学界也存在一些不同观点，陈涛将其划入经济公益诉讼的范畴，认为：“任何单位和个人都有权对破坏自然环境的单位和个人提起经济公益诉讼。”［2］张式军将其定义为任何人、社会组织、国家机关为了社会公益，都可以自己的名义，向司法机关提起诉讼［3］。总之，根据环境公益诉讼的性质，所谓环境公益诉讼是指国家机关、社会团体以及相关利害人对于公民、企业以及行政机关的违法行为、不作为而使得自然环境受损或者有受损的可能性，为了维护环境公共利益，依法提起诉讼的活动。

（二）环境公益诉讼原告资格范围

无原告就无诉讼，原告是诉讼程序的启动者。环境公益诉讼作为一种新型诉讼为保护自然环境提供了有利途径，但环境公益诉讼原告资格问题一直是理论界和司法界探讨的热点，对于环境公益诉讼原告资格的类型大致有四种：

1．检察机关

国家机关提起环境公益诉讼，在我国和国外的司法实践中较多地表现为检察机关对于环境侵害行为依法提起环境民事公益诉讼或环境行政公益诉讼。检察机关参与环境公益诉讼具有合理性，一般来说，检察机关作为国家机关的诉讼代表，从产生之初就是以公共利益代表者的身份出现的，相对于其他社会主体而言，检察机关诉讼经验丰富，具有较强的执法公信力，在诉讼过程中，能够更好地收集违法犯罪的证据，有力地维护司法权威和社会正义。因此，多数国家将检察机关作为环境公益诉讼的原告主体之一，例如法国的检察理论就认为检察机关的职责是维护社会公益，同时，在《民事诉讼法典》第13章和《法国民法典》中都规定了检察官有权依照其规定作为当事人提起诉讼［4］。

2．特定的行政机关

在环境公益诉讼中，由特定的行政机关，如与环境保护相关的行政管理机关作为原告参与诉讼一直存在争议。持反对意见的认为允许环境管理机关作为原告提起诉讼，实际上是扩大了环境管理的机关的权力范围，环境行政管理机关对于在其管辖范围内的环境违法行为，直接行使行政管理权即可，无需选择诉讼作为救济途径［5］。而另外一些研究者则认为在司法实践中，环境行政管理机关处于环境侵害赔偿案件的第一线，它们不仅具有行政管理权，而且更容易获取环境侵害的证据［6］。因此，环境管理机关成为环境公益诉讼的原告同样具有正当性。

3．社会团体及其他有关组织

在各国环境保护运动中，社会团体在推动环境保护、参与环境保护监管以及监督环境法律法规实施的过程中发挥了极其重要的作用。因此，社会团体也是环境公益诉讼适当的原告。以美国“西埃拉俱乐部”诉莫顿案为例，虽然西埃拉俱乐部并不是权益直接侵害的主体，但法院依然允许其提起诉讼，至此民间环保社团的原告地位得到了认可，有效地保护了环境利益。

4．公民个人

公民个人参与到环境公益诉讼中具有非常重要的意义。建立环境公益诉讼制度的目的就是为了保护环境的公共利益，而环境公共利益又是多元化的，公民个体作为原告参与环境诉讼，是最直接、最客观地保护环境利益、赔偿受害人的途径。因此，各国在环境公益诉讼立法和实践中都给予公民个人平等的诉权。

二、环境公益诉讼原告资格的认定问题分析

（一）环境公益诉讼主体资格标准认定问题

《民事诉讼法》对起诉条件的规定一直采用传统的诉讼主体认定标准，直接将诉讼主体限定为是与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织，只有这些诉讼主体才能成为适格的原告，但以“直接利害关系说”为基础建立的诉讼制度严重阻碍了环境公益诉讼的发展，不利于当事人通过诉讼途径解决环境侵害问题［7］。在近几年发生的环境污染案件中，环境违法犯罪行为不仅损害了公民个人利益，而且损害了社会公共利益。根据我国相关法律对原告资格的限制，难以防止环境污染和违法犯罪的频频发生。因此，必须对环境公益诉讼原告资格的范围加以扩展。

2012年8月31日通过的《民事诉讼法》修正案增加了一条作为第五十五条，规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。该条规定使环境公益诉讼的发起以及原告主体都在条文中得以明确体现，为检察机关、特定环境行政管理机关以及社会团体提起环境公益诉讼提供了合理的法律依据。因此，在对环境公益诉讼原告范围进行扩大解释时，首先需要肯定《民事诉讼法》第119条中对公民诉权的确认，公民个人作为诉讼过程中的“弱势群体”要严格依照“直接利害关系说”参与环境公益诉讼。其次，我国《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”该条规定使社会团体、特定行政机关等单位向法院起诉得到了立法确认，只要案件具有公益诉讼性质，他们就可依法行使诉权，无需限定其必须与案件有直接利害关系。再次，虽然环境公益诉讼原告趋向多元化趋势，但是还应对其行使诉权的范围、程序加以严格限定，这样才能高效诉讼，防止原告滥用诉权。

（二）新民事诉讼法中对“有关组织”的界定问题

环境公益诉讼原告资格的认定是环境公益诉讼制度的关键问题，环境公益诉讼制度以环境权理论、公共信托理论、私人检察理论以及公众参与原则为基础，以保护环境利益为目的，在这一制度框架下，每个人都享有不受侵害的环境权益，而且理应将公民环境权作为基本人权在法律体系中确定下来［8］。新民事诉讼法中虽然增加了对环境公益诉讼的规定，但对环境公益诉讼原告资格的认定尤其是“有关组织”起诉资格的认定还有待完善。民事诉讼法修正案规定环境公益诉讼原告资格的措辞经历了两次变化，由“有关机关、社会团体”修改为“法律规定的机关和有关社会团体”，又经过审议修改为“法律规定的机关和有关组织”。但何为“有关组织”呢?目前，适合提起环境公益诉讼的社会组织主要包括社会团体、民间组织、非盈利性组织以及环保NGO［9］，但这些组织是否都能成为环境公益诉讼的起诉主体就需要在民事诉讼法以及相关法律法规中明确加以规定。鉴于此，笔者认为能够提起环境公益诉讼的社会组织首先是合法的环保组织，根据《2008年中国环保民间组织发展状况报告》我国目前已经正式登记注册的各类环保民间组织达3 539家，这样经过合法登记注册的社会组织不但能够广泛集合社会公众的力量，而且可以使环境公益诉讼有效、有序的进行，最终保障环境受害人的合法权益。民事诉讼法主要是保障环境公益诉讼顺利进行的程序法，对于社会组织在环境公益诉讼中的地位以及权利还需要其他相关法律法规加以规定，比如可以在修改的《环境保护法》和《行政诉讼法》中增设社会组织提起环境公益诉讼的具体程序和提起环境公益诉讼的条件［10］。另外，虽然环保社会组织具有非政府性、非赢利性、专业性和合法性的特点，但对于严重的环境犯罪行为，由于其缺乏侦查权、公诉权的有力支撑，往往不能对可能判处刑罚的犯罪人进行追诉，因此，《民事诉讼法》中的“有关组织”仅指参与环境民事公益诉讼的相关组织，而对于严重的环境犯罪行为还要依靠检察机关来追诉。

三、环境公益诉讼原告资格扩张的必要性

（一）环境问题严峻性的需要

随着经济的发展，人类生产生活活动对自然环境造成的不利影响越来越明显，以致产生了全球性的气候变暖、臭氧层破坏、土壤破坏与退化、淡水污染等环境问题。联合国发布的《2000年全球生态环境展望》指出，由于人类对木材和耕地等的需要，全球森林减少了一半，9%的树种面临灭绝，热带森林每年消失13万 km2，地球表面80%的原始森林遭到了破坏。目前，我国的总体环境状况也日趋恶化，全国有1/5的耕地受到化肥农药的污染，因工业“三废”污染的农田达0．1亿hm2，汽车尾气污染在京、沪等地已占大气污染的50%，另外，近20年来，我国各类草地产草量下降30%～50%［11］。在工业化的进程中，我国的环境问题十分严重，有些环境违法行为已经发展为严重的刑事犯罪活动。

（二）环境保护立法的缺位

目前，我国尚未建立环境公益诉讼制度，但在有些立法中有所体现，《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”《海洋环境保护法》第90条规定：“破坏海洋环境并给国家造成损失的，由有关部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这些法律法规虽然表明环境保护人人有责，但并没有明确赋予单位和个人保护环境的诉权，更没有详细对环境公益诉讼的原告资格加以规定，在没有坚实的法律条件下，我国环境公益诉讼的发展举步维艰。因此，各地环保法庭出现“门可罗雀”的现象也不足为奇了。

（三）完善环境公益诉讼制度的需要

环境公益诉讼制度在美国实行了30多年，可以称得上是一项比较完善的制度，而我国目前却没有建立这样一项环境保护领域的新制度。2002年，浙江省杭州市余杭区的农民陈法庆将当地环保局告上了法庭，在审理过程中，虽然认定了开采石矿造成的环境污染侵害事实，但陈法庆却败诉了。2003年，他又将浙江省人民政府和浙江省环保局告上法庭，这一次法院未予受理。2004年，陈法庆又通过信件的形式向全国人大法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院等部门提出建议，建议完善环境公益诉讼制度并进行相关立法。这个案例只是司法实践中的沧海一粟，事实上法院对此类案件多以不予受理、驳回起诉或判决原告败诉来结案，这些案例不仅警醒着我们要通过法律武器维护自己的合法权益，而且深刻地说明我国环境公益诉讼制度的不完善以及受害人诉诸无门的窘境。完善环境公益诉讼首先需要明确环境公益诉讼原告的范围，如果对此不进行严格详细的规定，那么环境公益诉讼制度最终也会因缺乏“适当原告”这一基石而无法建立，导致自然资源和人类环境的日益损害。

四、环境公益诉讼原告资格的构建

纵观我国环境公益诉讼的立法和司法实践，不难发现环境公益诉讼遭遇的最大困难就是原告资格问题。学界内多数学者主张扩张环境公益诉讼原告的范围，目前主要存在“多元主体说”和“泛多元主体说”两种学术观点。这两种观点都有合理之处，但笔者有其不同观点，结合环境公益诉讼具有公共性、不特定性、预防性的特点，提出以下见解：

（一）检察机关

环境公益诉讼制度的建立增加了维护环境公益的途径，不仅有利于增强对环境监管部门的监督，同时弥补了环境行政监管执法资源的不足。新修订的民事诉讼法结合当前我国环境污染和食品安全问题的需要，增加了公益诉讼制度，明确规定对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。在司法实践中，检察机关作为原告提起环境公益诉讼取得了一些良好的社会效果，因此检察机关作为环境公益诉讼的原告具有其合理性。首先，从检察机关的性质来看，检察机关是我国宪法明确规定的法律监督机关，具有天然的中立性和公正性，由其担任环境公益诉讼的原告，能够确保环境公共利益的有效实现。其次，检察机关具有丰富的诉讼经验，相比社会团体和公民个人而言，更具有诉讼优势。作为国家机关，在诉讼过程中，检察机关能够以最小的诉讼成本调动人力物力，取得一些社会团体、公民个人难以获取的诉讼证据［12］。另外，根据诉讼信托理论，全体公民将自己保护环境的诉权托付给国家，国家又将诉权分配给检察机关或者其他相关机关，并由这些机关来代表国家行使诉权，这样既节省了诉讼成本，又实现了诉讼利益的最大化。检察机关作为适当原告提起环境公益诉讼，可以认为是国家公权力的扩张，相对于私权而言，公权力的行使必须受到制约才能使私权得以圆满实现。因此，对检察机关在环境公益诉讼中行使的诉权还必须加以限制，严格区分检察机关单独起诉与辅助公民个人起诉的诉讼程序，实现环境保护的重任。

（二）特定行政机关

环境行政管理机关是否适合作为环境公益诉讼的原告，在理论上和实践中都是存在争议的，但还是有许多支持者赞同环境管理机关应具有环境公益诉讼资格，笔者也赞同此观点。首先，环境行政管理机关具有相关的行政处罚权，与公民个人、检察机关相比，在诉讼过程中，能够更方便地收集诉讼证据，节省诉讼成本。其次，对环境行政管理机关的原告资格必须加以限制，防止环境行政机关滥用诉权，造成行政处罚权的“流失”，借鉴国外环境公益诉讼的经验，在环境行政管理机关起诉前，需充分行使行政处罚权，在被处罚人仍进行环境违法行为的情况下，依法提起环境行政公益诉讼，保护受害人的环境利益。最后，检察机关需负责监督环境行政管理机关的行政处罚行为和公益诉讼活动，保障环境公益诉讼活动的公平公正。尽管环境行政管理机关参与环境公益诉讼活动有其必然性，但不容忽视的是它也只是受害人的代言人，因此，环境行政管理机关在起诉活动中，还是需要以受害人为中心，以公平正义为目标，在公益诉讼活动中起到辅佐作用即可。

（三）社会团体及其他有关组织

目前社会团体作为环境公益诉讼的重要主体已经被国际环境保护运动的实践所证明，尤其是环保NGO。在我国，根据中华环保联合会的不完全统计，各级法院近几年来受理的环境民事公益诉讼中，原告主要涉及检察机关、环境保护等行政机关、环保组织三种类型［13］，所以社会团体作为环境公益诉讼的原告参与诉讼具有较强的可行性。首先，诸如环保NGO的成立的宗旨就是为了维护环境公共利益，相对个人而言，社会团体具有更强的社会组织能力。其次，很多社会团体都是非盈利性组织，很少会受政治因素和经济利益的影响而放弃保护生态环境的使命。另外，由于社会团体具有很强的社会组织能力，往往能够形成强大的社会号召力，从而带动环保事业的发展。最后，社会组织由各行各业的专业人员组成，对于环境保护以及环境公益诉讼中出现的种种问题，都能以专业人员的身份来解决，这样有助于环境公益诉讼的顺利进行，弥补环境行政公益诉讼中原被告双方信息不对称的格局，最大化地维护环境公共利益。虽然我国目前社会团体管理模式不成熟，自身建设也不完善，但这并不影响赋予社会团体环境公益诉讼原告的资格。

（四）公民个人

美国的环境公益诉讼制度一直走在世界前列，其中公民诉讼条款更是其一大亮点。美国的公民诉讼在性质上属于公益诉讼，在美国联邦环境法律中明确规定，为实施该联邦环境法律，任何人或任何公民可以代表自己提起一项民事诉讼，这一条款强调任何私主体都可以根据环境公民诉讼条款提起公民诉讼，不要求起诉主体与诉讼标的之间具有直接的利益关系。不仅如此，美国在公民诉讼中对原告的起诉资格、可诉范围、诉讼类型以及公民诉讼的限制条款都加以详细规定，使司法实践中具有很强的操作性。［14］

借鉴美国公民诉讼的经验，我国在公民环境公益诉讼中首先要以法律的形式明确公民个人的诉讼地位，为公民提起环境公益诉讼提供有力的法律保障。其次，公民个人深受环境破坏的危害，具有诉讼的积极性和公正性，因此要逐步形成以公民个人为主、社会团体为辅、国家机关起补充作用的环境公益诉讼模式，保障公民充分行使诉讼权利，提高公民个人的环保意识［15］。最后，必须对公民个人的起诉权加以限制，依据美国公民诉讼的规定，对其限制的目的在于发挥行政权在执行法律中的主导作用，但结合我国的现实情况，对公民个人诉权的限制在于防止滥诉。因此，限制公民个人诉权要对公民个人的起诉资格以及可诉范围加以限定，提高司法效率，减轻法院的审判负担。

环境公益诉讼的原告有力地保护了环境公益。美国、德国、瑞典、俄罗斯等国逐步建立起环境公益诉讼制度，印度作为发展中国家也加入了环境公益诉讼的队伍中，我国在高速发展经济的同时，更应该注重环境保护，为环境公益诉讼提供可行的法律途径。

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