关于将对话性协商引入公众参与环境保护的思考

2013-08-15李德超

黑龙江省政法管理干部学院学报 2013年3期

李德超

（山东胜利职业学院管理工程系，山东东营 257000）

环境保护的公众参与原则是将民主思想融入环境保护行为中，所进行的思维方式、行为方式等一系列的创新，是公众参与国家环境保护的民主意愿的充分体现，是环境保护法保护公众环境权益的一项重要指导原则，有利于协调政府环境保护部门、立法者与公众之间的关系，化解政府决策及行为与公众利益的冲突，更好地实现社会的和谐发展与可持续发展。虽然我国的《环境保护法》、《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等都对公众参与环境保护作出了相应的规定，但是条文内容都比较笼统，没有具体落实的细节要求，使得那些有意愿参与的公众迫于没有明确、通畅的渠道，无法在实践中达到立法中公众参与环境保护的预期效果。对话性协商民主作为协商民主的一种模式，能够面对各种复杂的现实情况，将对话、换位思考和反思等特点融入协商过程中，促进包括政府、企业和公众在内的协商者之间的交流和沟通，加深彼此之间的相互理解，优化政府的决策，保护共同的环境。

一、公众参与环境保护的概念及形式

公众参与环境保护是国家为了更好地保护公共环境利益，通过制定明确的环境法律法规，以制度化的程序赋予公众在政府管理和决策过程中参与环境保护的权利。公民通过依法行使自己的环境权利，参加到环境保护的有关活动中来，积极影响参与的过程和结果，并且对环境决策和环境活动的过程进行全方位的实时监督，不仅可以使得政府以及环保部门的环境行政行为和具体决策符合公众的环境保护意愿，而且能够通过集中公众的智慧，优化政府的决策。公众参与可以贯穿于各级政府及有关部门的环境管理工作、环境决策工作、环境监管工作甚至城市建设工作之中，具体体现为公众参与制定环境法律法规、环境政策，公众参与建设项目的环境影响评价，公众参与监督企业污染物的排放，公众参与重大环境决策的制定、协商以及实施，等等。

环境问题产生的重要特点，在于其外部不经济性，即市场主体行为对环境资源的负面作用由该行为以外的第三方——他人或后代人承担。自然资源和生态环境不仅是每个公民生存的必要条件和生活的物质基础，而且基于其公共性，为整个社会提供物质生活条件，这就使环境受到某些不负责任的个体的负面影响，而这些破坏环境的个体本身并未受到自身行为的任何影响。基于生态环境作为公共产品的独特性，政府和环境保护部门更应该考虑到普通公众，通过将立法的原则和条文以具体的制度和机制的形式加以落实，切实让公众参与到环境保护中来，才能加强对他们环境利益的保护。

随着资源和环境对人们活动的制约日益严重，环境问题日渐突出，人们的环境意识逐渐增强，公众参与环境保护的范围更加广泛，参与内容逐步扩展和深入，参与形式日渐科学化、合理化。同时，公众参与的途径也通过法律法规、制度机制的细化更加明确、畅通。目前公众参与环境保护的主要形式有:咨询委员会、非正式小型聚会、一般公开说明会、社区组织说明会、公民审查委员会、听证会、发行手册简讯、邮寄名单、小组研究、民意调查、设立公共通讯站、记者会邀请意见、回答民众疑问等。具体某项环境保护工作可以根据实际情况，结合其目的、性质和内容决定采用哪些方式或者是哪些方式的组合，以更好地实现公众参与环境保护的目标。

二、公众参与环境保护中的不足

（一）机会不平等

我国立法中只有公众参与的相关原则性规定，没有具体的法律条文保证公众有效参与其中，也没有强制要求认真听取和分析公众意见，给公众及时的回应以及采纳其合理观点。在基层部门的实际工作中，由于没有对原则性的规定进一步细化和具体化，公众参与环境保护的渠道仍然不够明确和畅通。公众参与的权利只是零散地体现在个别条文中，缺乏权利实现体系的构建，可操作性不强。这使得公众参与环境保护的制度成为空中楼阁，难以真正实现。

环保部门习惯性地将环境保护工作作为自己全权负责的事情，认为自己具有专业知识，完全可以做好本职工作，不需要公众参与，即使公众参与也未必能够给环境工作带来多大益处，不会积极、主动地公开相关环境信息。在环境决策过程中没有与公众的互动，虽然简化了工作程序，提高了一时的工作效率，但是政府部门在没有充足信息来源的情况下，很难保证做出的环境行为和环境决策具体可行，甚至很难操作，可能会做出损害公众环境权益的的错误行为和决策。公众在不知情的情况下承受环境决策失误所带来的恶果，甚至可能由于其强烈不满，引起受害者与政府部门之间的冲突，不利于政府环境保护工作的切实开展和顺利进行。

（二）权利不平等

首先，缺乏平等的信息交流权。政府部门并未将其掌握的环境信息依法及时、充分地公开，使得受到环境切实影响的公众没有充分的信息资源来了解政府部门预计的环境保护目标、政府部门的活动计划以及自己周围将要发生的环境变化等一系列信息。法定应当公开污染物排放信息的企业也并未进行相应信息的全面公开。没有公开信息、同公众进行信息沟通的过程，公众难以进一步了解企业对于环境保护工作的努力和工作的成效，减少了对于生产企业的信任，可能会导致公众对于企业给环境造成的危害产生无端的怨言，失去了将可能产生的矛盾消灭在萌芽状态的机会。更重要的是，生产企业无法通过获知公众的观点，了解他们关注的环境保护的热点问题，无法将公众意愿与企业的生产联系起来，进一步加强环境保护的相关工作，给环境保护的进行带来了很多的隐患。

其次，公开内容的范围过窄。我国《信息公开试行办法》对于环境信息公开内容的各方面逐条作出了比较详细的具体规定，但是针对每条规定应当公开的内容，却又存在不够全面的缺点，如关于建设项目环境影响评价，只是规定“建设项目环境影响评价文件受理情况，受理的环境影响评价文件的审批结果和建设项目竣工环境保护验收结果”要依法公开。虽然针对建设项目环境影响评价，《环境影响评价公众参与暂行办法》对其内容有所补充，扩大了建设单位作为信息公开主体应当将建设项目等相关信息和环境影响评价报告书的简本依法公开，但是由于立法只是规定对于建设项目的部分信息公开，这就使得公众无法充分掌握更加全面的信息，环境信息掌握量的不平等严重影响了公众的平等参与，更不利于公众的有效参与。肯定式的信息公开方法，能够比较直观地知晓公开信息的具体内容，但这样难以避免由于制定环境法律法规时考虑不周全以及不能预测将来情况的变化，导致列出的内容不够全面、不够详细，使得公众参与由于信息缺乏而无法进行。随着环境工作的进一步开展，在面对更加复杂的情况时，立法的滞后性很难保证相关部门和机构能够及时、充分地公开相关环境信息，满足公众协商参与环境保护的需要。

再次，对于信息公开责任规定不够完善。目前我国环境法律法规中只是对于环境保护部门的信息公开职责有相关责任规定，而对于企业如建设单位则只有“建设单位或者其委托的环境影响评价机构在编制环境影响报告书的过程中，应当在报送环境保护行政主管部门审批或者重新审核前，向公众公告如下内容”的行为规定，却没有对建设单位信息公开的相关责任性规定。目前，由于我国环境法律法规中没有对于建设单位不依法公开环境信息需要承担的责任的明确规定，缺乏对于企业的强制性措施，企业没有压力和动力依法及时、全面地公开信息，这就在进一步加剧了企业与协商前处于弱势地位的普通公众间的不平等，严重影响了公众对于协商的有效参与。

三、公众参与环境保护引入对话性协商的必要性

（一）对话性协商民主的优点

对话性协商通过相互之间进行面对面的交流，了解大家的想法和观点，作为进一步协商的基础和找到解决问题方法的前提。对话性协商要求尽量多元的主体参与进来，在每个参与者地位平等的基础上通过平等对话的共同协商过程给每个人以合作的动力。在对话性协商中，参与者能够根据对话协商过程中取得的经验，很好地整合已有的信息，整理自己的思路。正是如此，对话性协商才能不仅容纳多元的参与主体，而且可以针对各种情形，从协商的目标出发，在协商过程中通过平等对话，通过对于思考的方式、角度进行动态的调整，共同寻求消除矛盾的途径。

在对话性协商民主的过程中，参与者通过利用平等的发言机会，准确地说明自己掌握的信息，能够使得别人获知相应信息;通过清晰地表达出自己的意愿，能够更好地维护自己的权益，并且提供同他人交流的起点;通过理性的阐述，能够便于其他参与者站到发言者的立场，更加顺利地进行彼此间的换位思考;有了针对性的提出疑问和回答疑问，能够加强与他人之间的相互理解，同时找到矛盾的焦点，寻求兼顾个人利益与公共利益的最佳问题解决方式。这些行为通过充分表达自己的观点和引导他人的思路，既保证了自己的意愿能够被别人关注和理解，加强参与者对自己利益的维护，做到对自己负责，又通过对于他人观点的关注和换位思考，修正了自己的观点，使其兼顾到别人的利益，做到对别人负责。

（二）对话性协商对于公众参与环境保护的意义

首先，对话性协商能够帮助政府优化决策。在对话性协商中，政府部门作为与企业、普通公众平等的协商主体，可以与所有参与者更加顺利地对话，更重要的是推动自己进行积极的反思。这就可以促进政府部门转变他们通常的高姿态，通过与处于弱势地位的普通公众进行平等的对话，对他们进行专业问题的解释和工作开展的详细说明，对公众关注的焦点和公众反映的问题进一步阐释和解答，对一些从来没有思考过的深层问题或者从未考虑过的问题进行思考，拓宽了关注的范围，从维护他人利益的角度更加深入地理解他人的观点。而且通过平等的交流，可以吸纳公众智慧中的精华，逐渐修正和完善自己的观点。

其次，对话性协商帮助提高公众的自治能力。平等性作为对话性协商的前提条件和普通公众有效参与的基础，可以增强公众的环境保护意识，调动公众参与环境保护的积极性。充分公开的环境信息、通畅的信息获取渠道，使得公众潜在的环境保护意识被逐渐激发，其愿意获得更多的环境信息，更加关注环境保护行为或者决策的动态发展情况，逐渐成为关注环境的公众个体。尤其是受到环境决策和环境行为影响的公众更有意愿参与到协商过程中来，通过自己的参与影响协商过程，维护自己切身的环境利益。

当公众了解到环境危机正在日益加重，保护环境的任务日益繁重时，进一步增强的公众保护环境意识能够推动公众主动参与到环境保护中来。这就为公众在日常生活中保护环境、积极参与协商、密切监督环境破坏行为等进一步提供了动力基础。他们会事先去做准备，搜集实地信息，查阅相关法律法规，了解其他类似影响环境的行为或环境决策的过程及结果，争取通过自己的参与，使其忧虑能够得到关注，使其困惑被解答，从而有效地影响环境行为和环境决策。

更重要的是，对话性协商能够有效化解不同利益间的矛盾冲突。协商民主的包容性前提使所有的相关利益主体都有机会参与到协商过程中来。在协商过程中，所有参与者在平等表述自己观点的同时，也在被其他参与者积极地倾听。听众在倾听的同时，也在不断地进行思考。在发言者所限定的语言环境中、在对方所处的立场上进行设身处地的思考，不仅丰富了听者的信息，最大程度地减少相互之间的信息差距，而且也通过设身处地的换位思考，调整自己的思维方式和看问题的角度，发现某些问题的存在。通过对新发现问题的关注和思考，在一定程度上加深了对于其他参与者的理解，其换位思考和反思后的观点能够兼顾到其他人的利益。经过多次平等的对话和同时进行的换位思考及反思，不断地修正自己的观点，所有参与者都在扩大自己的思考范围，提升自己的思考高度，这就有利于一致意见的达成，共同维护公共利益。