我国基层政府执行力的困境及对策

郁大同

（ 淮阴工学院招生就业处，江苏淮安 223003）

1 缘起与文献回顾

“执行力”这一概念最早被运用于行政法学领域，国内学者将“政府执行力”作为一种评价政府执行管理公共事务时的效率和效果的关键因素的概念而提出。在2006年3月召开的十届全国人大四次会议上，温家宝总理在政府工作报告中提出:“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。”“执行力”一词被纳入公众视野，政府执行力的建设问题成为理论界和政府运作的热门词语。以习近平为总书记的新一届中央领导集体近期提出“建设美丽中国”的重大战略决策，强调必须把生态文明建设放在突出位置，实现中华民族永续发展。如何才能将这些战略决策落到实处，不折不扣地将中央政策意图转化为实际效果就需要我们的基层政府拥有强大的政策执行力。但就现实情况来看，多年来，中央科学决策实际效果常常会在层层传递落实中逐步衰减，特别是在基层甚至往往跑偏。究其原因，关键就在基层政府执行力的弱化。因此，研究如何消除影响基层政府执行力的负面因素，寻求提高基层政府执行力的有效对策，无疑是新形势下公共管理研究的重要课题。

国外关于执行力的研究始于工商管理领域，美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩就指出:“执行力是一整套行为和技术体系，它能够使公司形成独特的竞争优势”。［1］在上个世纪70年代之前，西方行政学界更多地关注了政府的政策制定功能。随着行政实践的发展，理论研究的热点自然转向政策执行层面，突出重视政府的政策执行问题。［2］在国内众多学者中，陈振明教授较早提出:“正确的政策方案要变成现实，则有赖于有效的政策执行”。［3］郭济认为，有效执行政策是政府的重要职能之一，“其工作重点在于执行，即努力贯彻执行上级政府制定的政策、法规以及下达的指令和任务”。［4］中山大学的莫勇波博士就政府执行力的内涵、构成要素、提升路径等问题进行了探讨。［5］总的来说，学界现有对政府执行力的研究侧重于学理的初步探讨，对基层政府执行力存在的问题缺乏系统性的具体阐释，特别是对当前基层政府执行力弱化的实际状态描述和解析不够，有鉴于此，本文着重从执行力的主体、客体以及外部环境方面对基层政府执行力进行探讨。

2 基层政府执行力的现状

我国基层政府一般包括县(市、区)和乡镇(街道)两级。从县域层面来看，县政承上启下，是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理的“接点”部位。从乡镇层面来看，乡镇行政是整个国家行政的基础，还是整个国家机器的“末梢神经”。国家有关的法律、法规、命令、政策、指示等，都需要通过基层政府来组织、协调、监督、实施。当下改革进入深水区，在社会阶层分化及既得利益固化严重的背景下，基层政府执行力水平的加强与提升直接关系到国家和中央政府的政策落实及权威重建。

2.1 从执行主体层面看

政策执行的最高准则在于维护政策的权威性和严肃性。从行政执行主体来看:一是，基层组织软弱涣散，行政执行缺乏规范。一些基层政府组织机构不全，结构不合理，条块关系难协调，以致不能积极主动地开展工作，甚至难以正常运转。有些基层政府从狭隘地方和部门利益出发，奉行“上有政策，下有对策”，有的甚至公然违反国家相关政策规定，寻求自身利益最大化，导致政策不能执行到位。二是，一些基层政府的工作人员利用权力大肆进行寻租，不得好处不办事，得了好处乱办事。对人民群众通过正常途径和合法渠道反映的问题置若罔闻，致使许多问题和矛盾纠纷处于无任何疏导的状态，有时还把矛盾和问题往上推、往外推，结果导致矛盾激化。近年来，我国的环境污染和安全生产事故一直处于高发态势，给国家和人民带了重大损失，其根本原因就是地方和基层官员或只顾眼前利益，或推诿扯皮，或徇私枉法，有的甚至公然成为不法分子的保护伞。

2.2 从执行效率层面看

政策的执行具有较强的时效性，行政执行力的效率体现为行政效能，它是行政组织及其人员按照科学化、法制化的规范要求，通过积极、忠实地履行工作职责而体现出来的一种行为效应，是行政组织对国家路线方针政策和上级工作任务做出及时和负责的响应。但客观现实是，出于种种原因，基层政府会有意无意地对上级布置任务和有关政策落实缺乏迅捷高效的响应。如一些基层政府部门习惯于用会议落实上级政策，或者干脆将事权向下摊派的简单方法落实上级工作要求及相关政策，对有些工作仅限于向基层传递与告知便被束之高阁，缺乏层层抓落实的有效举措，对工作落实情况也不认真检查、监督，再譬如减少行政审批的事项、简化行政审批程序、提高办事效率的问题已强调多年，但在有的地方还是出现一个企业立项的简单事情，却前后经过了11个月申请，文件修改了300万字，耗费纸张251.5公斤，经办人员行程2万公里的案例。［6］

2.3 从执行程序层面看

从执行程序来看，一些基层政府职能部门和工作人员对相同的政策目标群体采取不同的标准，严重违背了政策的公平、公正原则，一些基层干部利用工作之便谋取私利、吃拿卡要。如在低保认定发放、残疾人补助等众多惠民政策落实中实行暗箱操作，或瞒天过海，或李代桃僵，徇私舞弊的案件层出不穷。对涉及到的政策和执法等原则问题，不恰当地使用自由裁量权，如有的人遇到亲戚朋友便以法就人、因人论法;一些基层工作人员责任心不强，对严肃的政策、法规问题采取所谓的灵活变通，例如对兜售假冒伪劣产品、坑农害农等问题，实行以罚代管，假打真保，这些都引起了人民群众对政府公信力的怀疑，严重损害了政府的形象和威望。

2.4 从执行满意度层面看

依据我国《地方组织法》的规定，县乡基层政府几乎承担着除国防、外交、海关、宏观经济调控之外的与上级政府同样的区域管理职能。基层政府必须“执行上级国家行政机关的决定和命令”，“办理上级人民政府交办的其他事项”，这事实上造成了上下级政府间事权划分不清、职责范围不明，“上面千条线，下面一根针”，上级政府可以以工作需要为由，以目标责任制方式将本该由本级政府承担的职责(事权)摊派给乡镇基层政府，而乡镇也如法炮制，以一纸“责任状”将事务摊派到村，实现了村民自治背景下对村的控制。［7］而乡村干部的的任用、升迁完全取决于上级满意不满意，以致于基层领导对群众利益视而不见，麻木不仁，不能正确对待群众的合理要求或者采取放任自流的不负责任的态度，导致干群关系疏远，国家基层政权与地方民众的关系渐行渐远，日益脱离与地方民众的联系，结果整个国家政权“悬浮”于基层社会之上，在国家和“草根”社会之间形成了一种“真空”状态，基层政府的“悬浮型”政权的特征已日益凸显出来。［8］

3 制约基层政府执行力的因素分析

3.1 执行力主体的因素

从行政主体客观方面来说，合理的行政体制以及机构职能分工科学合理是保证政府执行力高效的前提条件。由于现阶段我国社会处于急剧转型和变革时期，行政机构设置和职能配置难免不尽合理，这必然会影响行政组织的整体效应，从而降低政府执行力。其主要表现在两个方面:一是，政府行政层级过多及条块分割体制，降低了信息上传下达的效率，也使得基层行政执行极易受到不确定因素的干扰，容易出现政策执行失真、误差。二是，基层国家政权组织层面党委与政府的党政不分、以党代政、揽权诿过等现象严重，容易出现内耗，加大了政策执行主体之间的分歧、摩擦，使政策落实难以到位。

从行政主体主观方面来说，主要包括行政人员的工作态度、价值观、思维理念等。一是公务员的“铁饭碗”导致部分领导干部和机关工作人员缺乏创造性开展工作的进取精神，习惯于以惯性思维想问题、办事情，安于现状，因循守旧，满足于当“太平官”，主观能动性差，消极依赖思想严重。二是一些基层政府的行政人员缺乏驾驭处理复杂问题的能力，老办法不管用，新办法不会用，容易引发群体性事件。三是行政主体主观上具有自利性倾向，偏重执行那些易于出显性政绩的政策，而对廉租房、保障房建设等民生问题往往政策执行不力，甚至造成政策执行失败。

3.2 执行力的客体因素

对基层政府而言，真正意义上的公共决策很少，其主要工作就是执行上级的各项方针政策和交办任务。公共政策具有很强的抽象性、原则性，而客观现实往往又是千差万别的，这就难免使政策执行面临种种困难。所以公共政策的质量就决定了基层政府的执行力高低，如一些政策由于制定过程中公众参与不足，没有充分考虑决策的可行性，在执行过程中缺乏群众支持，以致执行效果不理想。

3.3 执行力的环境因素

行政环境从内容上分，除了自然条件外，主要包括政治环境、经济环境和文化环境。现阶段我国的基本国情是正处于并将长期处于社会主义初级阶段，这就意味着我国的经济发展水平还不够发达，物质财富还不够丰富，因而政府行政活动缺乏充足的财力支持，而许多政策的执行都需要一定的财力支撑。在地方政府财政不足的情况下，基层政府积极推动的各项政策成本需要政府与社会共同承担，社会负担就会多一些，这与百姓个人财富与收入不足直接发生矛盾，这就会直接影响政策的执行。现在百姓都把教育、医疗、住房形象地称为“新三座大山”，但“新农合”尽管政策很好，早些年在很多地方推行却很难，阻力不是群众不愿意，而是群众囊中羞涩的无奈。这样一来，政府政策的许多良好初衷变得“雷声大雨点小”或草草收场。从政治环境看，一方面，我国目前的民主制度尚不健全，群众对基层政府工作难以做到行之有效的监督，而现实的监督体系主要是事后监督，导致政策执行监督的滞后性。另一方面，公民、社会舆论和第三方监督的缺失，也导致监督的不及时，从而使政府执行力缺乏外在动力。从文化环境看，文化多元化的时代，对政府的规范引导和价值观提出了更高的要求，也增加了政府协调社会矛盾的难度，使政府每一项政策措施的出台与实施都处在艰难的平衡与折衷之中，加之社会咨询机构不发达，政府很难获取应有的智力支持。

4 完善基层政府执行力对策及建议

4.1 改革和完善行政机构设置、消除职能交叉重叠问题

要进一步探索优化和规范政府职能机构设置，克服当前各级组织机构职责不清、政出多门的问题，科学划分政府各部门的职能权限，要按照综合职能来设置政府机构，减少部门职能的交叉重叠现象。目前最大的问题是要着手解决国家权力部门化，部门权力利益化以及行政组织自我逐利的弊端。“地方政府不应该再是惟一主体，而普通民众、企业和非政府组织等也理应参与其中，他们可以通过表达各自的利益诉求来影响或决定区域内的环境公共政策。”［9］政府承担好公共政策“执行者”和“监督者”的责任，政府提供公共产品和服务并不意味着由政府成为包揽这些产品和服务的“生产者”角色，政府力量、市场力量、社会力量都可以而且应该在公共产品供给领域发挥其应有的作用，多数公共产品和服务的生产和提供可以通过合同外包、政府补助、特许经营等形式由社会机构或私营部门来完成。

4.2 提高行政执行人员的综合素质

要不断加强公务人员的职业技能培训，即公共服务能力、依法行政能力、调查研究能力、沟通协调能力、学习能力以及创新能力的培养。更重要的是强化公务人员的思想道德水平和服务精神养成。作风是领导干部世界观、人生观、价值观的外在反映，是领导干部党性修养、政治品质、道德境界的具体体现。当下开展的党的群众路线教育实践活动非常必要，群众也有很高的期待。中央提出对作风之弊、行为之垢来一次大排查、大检修、大扫除。树立以人为本、人民至上的价值观，树立立党为公、执政为民的执政观。公务员在法律的框架下，严格其操守、言行，始终以全心全意为人民服务为宗旨，把人民群众是否满意作为最高标准。不断加强作风水平建设，不断创新工作方法，改善工作作风，努力提高为人民服务的本领。

4.3 完善政策执行的程序

决策是政府管理的基本活动之一，决策的科学与否直接影响到执行效果，正确的决策是执行成功的重要前提，它能促进执行者对决策的认同，提高执行的自觉性，使执行力得到提升，因而，也是提高政府执行力的前提。要完善政策执行的程序，落实责任制和责任追究制度。政策执行过程中跑偏与失真在很大程度上与政策执行人员缺乏法律和政策权威意识有直接的关系。因此，必须树立法律和政策的权威性，对此，要严格规范执行机关和人员必须在法律和政策的范围内行事，政策执行要公开透明，行政人员的自由裁量权要限制在制度的笼子里，对一切违背法律政策的行为，要严格追究责任。

4.4 提升政策执行的软环境支持力度

提高基层政府的执行力，需要大力加强软环境建设。一是要形成有效的部门协调机制，明确界定部门分工和权限，理顺部门职责关系，建立决策、执行、监督分开的行政管理体制，确保决策科学、执行顺畅、监督有力，减少部门间的推诿扯皮。二是要通过行政文化的建设，引导和营造政令畅通的行政文化氛围，使政府在强有力的执行中实现自己的决策目标。

4.5 建立和完善政策执行结果反馈和评估制度

行政组织的公共政策是为了解决公共管理中的问题，达成公共目标。在决策阶段就应开始建立政策信息系统，以便对政策实施过程中的信息进行收集、加工、交流等，及时把握一项政策预定目标完成程度、政策的非预期影响、政策是否适应环境、政策所产生的负面问题有多大、政策效果与政策目标之间的偏差有多大等。通过建立和完善行政管理政策的评估制度，对政策实施结果进行评估，评估的目的在于了解政策效果与政策目标之间的偏差、耗费社会成本与为社会带来多大效益估价。要提高政策的执行效率，就要建立和完善量化的评估标准，为政策评估提供科学的方法与工具，为政策执行考核提供技术上的保证。［10］

［1］保罗·托马斯，大卫·伯恩.执行力［M］.北京:中国长安出版社，2003:1.

［2］莫勇波.政府执行力:当前公共行政研究的新课题［J］.中山大学学报:社会科学版，2005(1):68 －73.

［3］陈振明.公共政策分析［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:41.

［4］莫勇波.政府执行力:当前公共行政研究的新课题［J］.中山大学学报:社会科学版，2005(1):68 －73.

［5］姚克利.试论政府执行力的生成与提升［J］.大连干部学刊，2006(8):29－32.

［6］刘家用.我国乡镇政府存在的问题及对策［J］.乡镇经济，2005(6):37－40.

［7］狄金华.通过运动进行治理:乡镇政权的治理策略［J］.社会，2011(3):27 －30.

［8］周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权［J］.社会学研究，2006(2):204－243.

［9］杨海华.广佛同城化的生成机制和合作模式研究［J］.广东经济，2010(8):21－25.

［10］董喜林.行政管理政策执行的制约因素及其对策［J］.理论导刊，2003(5):19 －21.