关于成都市统筹城乡发展进程中农村社会保障制度的研究

2013-08-15丁莉

世纪桥 2013年3期

丁莉

（四川农业大学政治学院，四川雅安 625000）

农村社会保障制度的完善关乎“三农”问题的解决；关乎城乡一体化的进程；关乎我国实现全面建设小康社会的推进。党的十七大在《决定》中指出农村基本生活保障、基本医疗卫生服务关系广大农民幸福安康，必须尽快惠及全体农民，要建立贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。而城乡统筹发展作为新时期党和政府提出了一项重要发展战略，决定了城乡间的社会保障制度必须实现统筹发展，按照城乡有别，逐步完善，逐步过渡的方式最终实现城乡一体化社保制度的建设。成都市自2007年被列为“全国筹城乡综合配套改革试验区”，经过几年的统筹发展，成都农村社会保障制度取得了阶段性的发展。

一、成都市关于农村社会保障制度的成绩

随着统筹发展理念的进一步深化，成都市农村社会保障制度得到了跨越性的发展。成都市在城乡社保发展上遵循制度构架城乡统筹、待遇标准城乡衔接、机构设置城乡统一、经办操作城乡一致的思路，探索建立统筹城乡社会保障体系，基本形成了城乡群众共创共享的社会保障机制。

（一）打破城乡户籍制度，土地制度等壁垒

2010年11月成都市出台《关于全域成都城乡统户籍实现居民自由迁徙的意见》，其中提出了推进户籍改革，彻底破除城乡居民身份差异，实行一元化管理。“双放弃换社保”及“土地承包经营权换社保”是成都市打破以往土地制度，通过土地换保障的方式极大的调动了成都广大农民参保积极性，促进了城乡社保一体化发展。

（二）广覆盖，保基本，求均等

近几年来，成都市城乡居民无论从养老方面、医疗方面，还是从低保方面，参保率及享受的保障待遇比以往都有很大提高。其中，养老保险参保168.5万人；失地农民社会保险参保79万人、参保率100%；城乡居民基本医疗保险参保712万人、参保率97%；农民工综合社会保险参保133.3万人。这种广覆盖、保基本的保障制度深受广大农民青睐。另外，成都进一步调整了城乡低保、社会救助体系，以实现城乡低保居民享受同等教育、医疗及其他救助。通过增加财政投入补贴、医疗报销比例、大病互助补充医疗保险等方式，以实现城乡居民享受社保待遇的均等化。

（三）以政府为主导，可持续的财政投入

成都近些年农村社保的发展与政府的主导作用密不可分。政府通过制定和调整相关政策，并通过经济手段对社保做进一步的监管。在推进经济社会城乡一体化发展过程中，不断加大统筹城乡社会保障投入，2010年财政用于社会保障的投入占财政一般预算的比重达到12.4%。同时，政府还大力挖掘更多集资方式，动员更多社会力量，以实现社会保障事业的连续性和可持续性。

（四）规范社会保障管理体制

2006年，成都将新型农村合作医疗、少儿住院互助金工作从卫生部门整体划转到劳动保障部门管理，实现了社会保险公共服务资源有机整合。2007年，成都市和区(市)县两级分别设置并成立了医疗保险管理局，形成了劳动保障部门统一管理、相关部门各司其职的城乡医疗保险体制。同时，成都市在保障基金方面也进一步规范了相关的管理措施，明确了各级的管理权限。通过这一实施，基本做到了全市社保制度管理的统一及统筹发展。

二、成都市关于农村社会保障制度的挑战

成都经验无论从观念上的勇于创新，制度上的大胆革新还是从其他配套措施上，其成绩都是可圈可点的，但同时也面临诸多问题。归结起来主要表现在：

（一）农村社保覆盖面及水平与城市社保差距仍然很大

农村社保还处于起步阶段，农村居民每月领取的养老金仅仅是城市居民每月领取养老金的七分之一（166元），这远远不能满足农村居民的生活需求。横向对比来看，成都农村社保还远远落后于很多发达地区农村社保水平。

（二）部分农民的社保在城乡转接方面仍存在很大不便

农民工群体返乡后，其社保转接还存在很多问题，被征地的低收入农民还未被纳入城镇社保制度，其保障权益受到严重损害。其次，根据《成都市农民工综合社会保险并轨接转城镇职工基本社会保险办法》，全市当前参加农民工综合保险中涉及养老保险人数70万人如果按国家政策有关转移基金的规定计算，资金最大化缺口达7亿元。

（三）制度的碎片化仍是城乡社保统一的障碍

成都模式虽在一定程度上处于全国的前列，但其制度的总体框架和对接中仍存在很大问题，渐进型改革和补丁式发展的特点导致了制度的碎片化，从而影响城乡社保的统一发展。

农村社会保障制度法治化欠缺，进而影响到社保基金的管理与全国其他地区同样存在的普遍问题，即因缺乏法律的监督使得保障基金管理存在一定漏洞，再加上市场作用的不确定性，导致了社保基金风险难以很好的控制。

三、基于成都实践，统筹城乡发展中农村社会保障制度的对策

成都关于统筹城乡社会保障制度的发展离城乡一体化的目标还有一定距离，但其丰富的实践经验对我国中西部大多数城市在统筹城乡社会保障制度上提供了极大的借鉴意义。

（一）以统筹发展为理念，进行体制创新

对于市场化、城市化局面下的农民身份多元化趋势，户籍问题及土地问题是当前城乡统筹发展中的最大壁垒，必须对农民工群体的身份做一个新的界定作为城乡社保衔接的接口，为农民工制定一套过渡性保障制度，以医疗制度和养老制度作为主要保障内容，实行个人、单位和国家各负担的统筹机制，逐步与城市社保并轨。对于失地农民群体的土地进行合理补偿，并尽快将失地农民纳入城镇社保系统中。

（二）从实际出发，因地制宜，构建分类分层的农村社会保障制度

基于城市与农村及发达地区与贫困地区的经济落差，在短时间内构建统一的社会保障制度显然不合时宜。这意味着在城乡社保衔接的过程中，农村社会保障制度应从保障类型和保障层次方面，依据不同地区的经济水平和农民的经济及心理承受能力，实施多类多层次的农村社会保障制度。对于较发达的地区，应尽快实现城乡之间的社保衔接；对中等地区，应从保障覆盖面和覆盖水平上做进一步调整，主要以医疗和养老保障方面为主要发展；对西部落后地区，应尽可能扩大和提高低保范围和低保标准，建立和完善合作医疗保险大病统筹制度。

（三）发挥政府主导作用，积极推进农村社保的发展

首先，政府应进一步强化社会救助体系，承担起社保建设中最基础的职责。在农村地区建立更广的低保制度，配合扶贫手段，以最大限度的减少农村的贫困人口。其次，在推行农村医疗保障制度中，政府应适时加入强制性手段。再次，政府应在农村养老保障方面发行更多有助于农民参保、享保的积极政策，对落后偏于地区，政府可考虑通过土地政策来改善农村老人的生活；对发达地区，可通过社会化养老方式，进一步与城市养老保障制度接轨。总之，国家应以“人人平等”为原则，尽其职责与义务，根据国家财力和社会发展水平来推进包括农村社会在内的社会保障制度建设。而绝不能将应尽的责任视为可推卸的“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖于生存的基础。

（四）加大对农村社保的资金投入，并发掘多种筹资渠道

有学者认为，中国60岁及以上的老龄人口可能在2040年左右达到高峰——4亿人，如果保守一点，按城乡各半，就有2亿人。如果今后我国的财政收入平均每年增长5%，到2040年就是20万亿元左右。按目前的标准，资金来源完全不用担心。政府应尽其所能加大对农村社保的财政投入。与此同时，应该广辟渠道，借鉴国外模式，发掘多种方式筹集社会保障资金，如开征社会保障税、发行国债和社会保障彩票、征收个人所得税及部分国有资产和国有企业收益等等。

（五）进一步完善法律机制，合理规范监督管理机构

法是国家意志的体现，是一种制度得以健康而有效持续运行的根本依据。因此，加强农村社会保障的立法，形成一个有机统一的法律制度体系，是规范推进农村社会保障工作的必由之路。与此同时，加强农村社会保障制度制衡机制建设，对其进行规范管理，强化监督也是农村社会保障制度能顺利运行的关键。如加强农村社会保障管理机构建设；建立全国统一、权威的农村社会保障管理机构；完善农村社会保障的监督体系，加强农村社会保障机构队伍建设。