中国古代官僚制审视——兼与现代官僚制的比较

杨丽丽

（西北政法大学 政治与公共管理学院，西安710122）

现代官僚制理论是德国著名的社会学家、政治经济学家马克斯·韦伯在对20世纪初德国的经济结构和政治与社会价值体系进行深刻考察后提出来的一种组织理论。韦伯强烈地意识到了旧有的社会制度与组织制度的弊端，希望用一种理想化的极富理性的组织形态代替旧有的组织形态。官僚制理论的提出实现了这一设想，它给公共行政领域带来了革命性的变革，官僚制组织形态于是在很长时期成为人类社会实践和理论研究领域的一种重要的组织形态。官僚制的主要特征在于它是一种权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式，它高度体现了社会组织效率和资本主义理性精神。作为人类社会一种普遍存在的社会组织模式，官僚制是国家政治体系的组成部分，它在很大程度上克服了管理中的人治特征，是社会发展到一定阶段时出现的制度化的社会组织现象。官僚制概念有广义和狭义之分，“广义的官僚制概念包含着中国和西方古代的官僚制形式，而当前学术界经常使用的官僚制概念则是一种狭义的官僚制概念，是特指与近代社会一道成长起来的现代官僚制，即现代形式的官僚体系。”[1]笔者所写的的官僚制指的是广义的官僚制概念，意在对中国古代官僚制和现代理性官僚制作多方位的对比分析。

一、与现代自然观相契合的现代理性官僚制

在马克斯·韦伯看来，任何组织都必须建立在某种形式的权威的基础之上，没有这种权威，组织就无法存在。韦伯认为，组织赖以存在的权威有三种，一种是合理—合法的权威，建立在各种法律和规则的基础之上；一种是传统权威，以对传统文化的信仰与尊重为基础；还有一种被韦伯称作“卡里斯玛”权威，即超凡魅力型权威，以对个人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为基础。建立在第一种权威基础上的组织是法理型组织，在这种组织里，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。官僚制组织就是法理型组织的纯粹形态，内部有严密的层级节制的等级制度，每一个机构都对上负责，层级之间存在命令与指挥关系，不同层级的目标高度一致；官僚制组织实行专业化分工，各部门分工明确，各司其职；组织的任务、权限皆由法律法规加以明确规定，每一职位的职责也是有明确规定的；组织中的人员照章办事，掌握着处理机关事务的技术，进行规范化的操作。另外，对官员的任职也做了严格的规定，官员必须经过考试等正规方式进入组织，且有专门的行政管理知识和技能；官员的任职、培训、升迁、任免等都有相关制度进行管理。此外，机关管理也有别于传统的管理，具有专业化、科学化的特点。

被韦伯所钟爱的官僚制其最重要的特点可概括为合理化和法律化。“所谓合理化是指该组织形态犹如一架机器，被专门用来实现既定目标而不是维持传统，组织内的每个等级、每个职位犹如机器上的每一部件，都有整体意义下自身的使命，都有其存在的理由，配合起来，即可发挥整个组织机器的最大功能。所谓法律化是指组织内存在一整套固定的合理规划和程序，个人一旦加入某个组织，他的职位、职责、职权就确定了，每个成员都在规定的范围内履职行权。”[2]以上特点使官僚制组织在严密性、合理性、稳定性和适用性等方面都优于其他任何组织形式。

高度发达的官僚制组织虽然在现代社会生活中逐步暴露出一些缺点，但是在特定的历史时期，它的优点无疑是显而易见的。它相对于中世纪那种没有明确规范，人治色彩很浓的组织制度无疑是一大进步。官僚制提倡理性和效率，从而为政府工作带来了逻辑规范，排除了人为因素的影响；官僚制实行公务员制度，改变了把政府职位作为交易的任人唯亲制度，不让政客和官僚做出侵害公众利益的行为，为人们提供了基本的公平感，在一定程度上保证了社会的稳定。

近代自然科学的发展，使人们认识世界的方式产生了重大转变，纯粹的直观思辨转变为以科学知识为基础的哲学抽象，形成了辩证唯物主义自然观。现代自然观以系统论的理论解释整个世界，研究事物之间的相互作用。运用自然观中的系统观点和层级结构的观点，我们可以发现现代官僚制组织的特点和系统观点非常契合，系统观点和层级结构观点可以从宏观的、哲学的高度揭示官僚制组织存在的现实必然性。

著名经济学家西蒙认为“在具有给定规模和复杂性的诸种可能存在的系统中，最有可能通过演化过程出现子系统组成的层次系统。”“在给定规模和复杂性的诸系统中，层次系统在其各部分间所需要的信息传递要比其他类型系统少得多。”[3]

这一看法在很大程度上说明了组织分为等级系统的原因。分层等级系统的存在，是自然界中的一大规律，组织只有分为层层递进的等级，才能面对外界的复杂环境，获得生存。组织的存在就是为了使人类的有限理性在面对外界大量的不确定性导致不知所措时从而有所选择，缩小不确定性的范围，进而处理与己有关的问题。在分层系统中，系统是层层递进，层层简化的，这是因为只有低一级系统更稳定，才能构成高一级系统。因此，低级系统在结构上比高层系统更复杂。试想，一个行政组织要完成它管理社会公共事务的职能，如果没有不同层级来决策和执行不同层次的任务的话，那就只能逐一研究每一个具体情况，就需要有超人的记忆力和计算能力，就会使人不堪重负，因此组织的分层正是为了使人们节约注意力资源，减少不确定性，使组织更加有序化。官僚制组织遵循层序原则，职位和人员按等级划分，规定权责，层层节制，协调活动正是这一规律的反映。

西蒙在《管理行为》一书中提出：“本书里的组织一词，指的是一个人类群体当中的信息沟通与相互关系的复杂模式。它向每个成员提供其决策所需要的大量信息，许多决策前提、目标和态度；它还向每个成员提供一些稳定的可以理解的预见，使他们能够料到其他成员将会做哪些事，其他人对自己的言行将会做出什么的反应。”[4]9因此，制度和规则在组织中起着至关重要的作用。

官僚制组织非常注重制度与规则。形式的法律与规则明确规定了机构与个人的权限范围与职责内容，处理事务应按这些标准，不得掺入个人因素。组织内分工明确，人事与工作量分科分室，职责分明。这些正是由分层等级系统的特点决定的。

作为分层等级系统，层级间的信息传递和交流有着非同一般的意义。“没有信息沟通显然就不可能有组织，因为，如果没有信息沟通，集体就无法影响个人行为了。”[4]149子系统内部的行为不确定性要由子系统内部的信息交流过程加以消除，而子系统间关系的不确定才由上层结构加以消除。也就是说，在层级结构中，信息流也是逐级集约的。层级间传递的是与上一层目标有关的信息，各层级内部信息并不在层级间流动，这就使上层的信息越来越综合和集约，层级结构的内循环信息量减少。因此，组织中的等级节制是必要的，下级在很大程度上要听命于上级，上级处理的往往是例外事件，更多涉及组织与环境的关系处理，而下级则主要处理组织内部的常规性事务，信息更多地来自组织内部。这些正符合官僚制组织中信息处理的特点。

二、中国古代官僚制的演变及其特点

中国古代官僚制度是在以至高无上的皇权为核心的单一权力体系下形成的高度集权的组织体制，有着相对严密、等级分明的组织机构和较为完备的选人用人制度。中国古代长达两千多年的历史一直处于官僚制政治的支配下，传统官僚制对中国古代社会政治形态及社会生活产生了重要影响。

中国古代官僚制起始于秦朝，衰落于明清时期。但是，秦朝之前很早时期就有传统官僚制的雏形。远在夏朝，中国就创立了王位世袭制度，设立了百官，分掌庶政、军事、赋税、诉讼、车马、历法等项事务。商朝已开始按职能设官定制，司徒、司空、司寇等主管行政事务；宫廷事务官兼管政事，宗教事务官执掌祭祀。周朝行政组织较之夏商有很大发展，中央政府的主要机构是“三司”，“六太”。前者即司徒、司马、司空，分别掌管农业、军事和工程营造。后者即太宰、太宗、太士、太史、太祝、太卜，分掌文书、典籍以及天文、历史、祭祀、礼仪、占卜等事务。中央各机关之间已有了较为明确的分工，同时又各自平行以保证王权的集中。[5]40

秦灭六国后，确立了专制主义中央集权的行政管理体制，其行政管理具有明显的官僚制特征。皇帝拥有最高的立法权、行政权、司法权与军事权。在中央朝廷内实行三公九卿制，三公即丞相、太尉、御史大夫，其中丞相地位最高，是辅助皇帝处理全国政务的最高行政长官。太尉总管军事，御史大夫是皇帝的私人秘书，负责监察。三公之下设九卿，具体负责各项行政工作。在地方，秦设立郡、县两级，由中央和皇帝直接控制，强化中央集权。

从魏晋至隋、唐形成了三省六部二十四司的行政组织体制。三省指中书省、门下省和尚书省，分别负责决策、审议和执行。三省相互牵制、互相制约从而保证了皇权一权独大。尚书省是全国最高行政机关，隋唐时期在尚书省下设吏、户、礼、兵、刑、工六部，每部又各设四个司，确立并完善了三省六部的管理体制。隋唐时期科举制发展，形成了以丞相为百官之长的等级森严、层级清晰且具有较强内聚力的金字塔式的权力体系，标志着中国传统官僚制走向最为完善的形态。

宋、元、明、清各朝都沿袭了六部二十四司的机构设置，但在权力关系及职能作用上又有一些变化。其间经历了由三省制到一省制、由一省制到废除相制，继而组成内阁的演变过程。宋、元由三省向一省过渡，中书省逐渐成为最高的行政机关，并统辖六部。从宋开始的君权与相权之争，以明初罢丞相、废中书省而告终。在中国历史上已有一千多年历史的丞相制度和七百多年的三省制度至此结束。中书省废除以后，明、清设内阁作为皇帝的咨询、辅助机构。中央行政管理职能集中在六部，六部直接向皇帝负责，内阁协调六部事务。[5]42

纵观官僚制组织的演变，可以发现，中国古代官僚制组织具有结构严谨，分工精细、层级节制，集中统一的特点，且经过不断的发展、完善，形成了上下隶属关系明确、官员职责明晰的严密、完整、集权化的行政管理体制。除了严密的组织机构外，传统官僚制在不断发展演变的过程中，还形成了官吏的选拔、任用、考核、奖惩等一系列完备的文官管理制度。严密的规章制度保证了官吏在国家管理活动恪尽职守，顺利推动国家机器的正常运转。自隋唐以后，中国的行政管理体制又加入了科举考试的内容，延续一千三百多年，在一定程度上具有公开性、平等性、竞争性、规范性等特点，这与西方公务员制的考任制非常相似。此外，中国古代还设立监察机构，独立成体，并颁布了丰富完备的法典，如《秦律》、《唐六典》、《明会典》、《清会典》，在立法方面具有丰富的经验，大量丰富的法律和规章制度的存在也使古代官僚制具备某些现代官僚制的特征。

三、中国古代官僚制与现代官僚制的比较

中国古代官僚制组织具有某些现代官僚制的特点，但是与韦伯“理想类型”标准上的官僚制有极大的区别，它虽然在组织机构以及形式上与现代官僚制非常相似，但其实质是建立在以家长制的形式组织起来的家族制度的基础之上的，其在生态环境、经济基础、价值伦理等方面与现代官僚制具有很大的不同。

韦伯提出官僚制理论的历史背景是19世纪资本主义工业文明大发展的时代，生产力的爆发式增长带来了工业结构的转型，工业结构的转型又促使了组织结构的转型，经济理性催生了组织理性。官僚制组织就是当时正在成长的资本主义理性精神的产物。官僚制理论追求工具理性，强调组织工作的专业性和技术效率；这种对效率的追求是建立在人与人之间平等的基础之上的，上下级之间不存在人身依附关系，人们以职能目标为核心、忠诚于自己的使命和职位，这种以规则为主要管理手段的现代官僚组织只有在资本主义工业经济和理性精神的作用下才能产生。

中国古代社会建立在封建土地私有制的基础之上，生产方式是自给自足的小农经济。秦始皇及其以后的许多专制王朝，统治者都是大权独揽，把那些形式上较自由的农奴或农民的劳动剩余主要以赋税形式收归己有，然后再以俸给的形式，对诸子功臣“以公赋税重赏赐之”。这种经济基础决定了封建社会的社会形态，君主对全体社会成员拥有人身统属权，是全国土地和财富的最高所有者，因而拥有统属社会一切的巨大权力，拥有最高决断权，拥有刑赏大权，拥有最高军事统辖权。君主下面的统治者以其占有的财富的不同而享有相应的权力，由于权力的层层隶属，整个社会形成了一个严密的金字塔式的等级制度。与此相对应，整个社会组织是建立在“传统权威”基础之上的，而不是建立在“合法权威”基础之上；行政层级之间是一种封建的臣属关系而不是以管理任务为纽带联系起来的；人与人之间是一种人身依附关系而不是平等关系；管理方式也不是建立在规章制度之上的，而是基本上由高层统者说了算的随意性很强的人治管理方式。这些都决定了中国古代官僚制具有以下不同于官僚制组织的特点：

1．中国古代官僚制人治色彩浓厚。中国古代官员往往集立法、行政、司法权于一身，权力过于集中，且没有明确的管理分工，独断专行的家长制作风严重。官员的职位、职责权限也没有非常详细的规定，权责界限的模糊使官员在行使职权时随意性很大。另外，官员行使职权的方式也不确定、程序不完备，往往依伦理原则为主，依经验办事。由于以上原因，不能对官员进行有效监督，尤其是来自下层的监督更为缺乏，缺乏民主精神，反映了整个封建制下皇帝权力私有的政治实质。

现代官僚制要求官员要对不因人而异的职能目标效忠，而不是对某个或某些权威效忠。韦伯认为，作为一种纯正的模式，一个公职人员所具有的新式的忠诚，其特性中起决定性作用的地方是：这种忠诚并不与封建或世袭的权力关系中臣仆或门徒所具有的忠诚相同，它并不与一个“具体的人”建立关系，这显然与封建制度中的臣仆关系不同。封建制度下，皇帝为一国之主，“天下之大，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。”整个国家是皇帝一人的私有之物，各级官员更是皇帝手下的臣仆，下级对上级负责，对其主效忠，而不是对组织目标负责。这种权力私有状况下形成的组织体制并非以职能目标为其最终的追求，缺乏民主和理性。

2.古代官僚制在人才的选拔和任用上和现代官僚制也有很大区别。自隋唐以来实行的科举制通过考核和竞争的方式选拔人才，这与任人唯亲、世袭制等任用模式比较起来无疑是一种比较科学和合理的模式，与现代选官制度非常相似。但是科举制与现代公务员制的重大区别在于考试内容不同。正像马克斯·韦伯所说“中国的科举考试根本不像我们近代考法官、医生、技术人员等等的理性官僚制的考试制度，根本不确定专业是否合格。”[6]173科举制考核内容为八股文，注重对古典典籍的掌握和文字的技巧，主要通过考核章句背诵及义理阐释的熟练度来验证考生对儒家经典的掌握程度。同时，考核强调人的修养及对皇帝的忠诚程度。“从教育手段来看，官方把持的科举考试是一种普遍教育意义上的所谓‘文化’资格证明，类似西方传统的人文主义教育的考核，但更为专业化。”[6]173而现代公务员考试内容是有关行政管理的专门知识和技能以及综合素质，现代官僚制把政府官员看作和教师、医生、律师等一样的职业，因而对其进行行政管理知识和技能的培训，并以此作为录取公务员时的考试内容。中国古代官员进行的考试和行政管理的专业技能无关，缺乏技术化和科学化的追求，从而导致行政官员极端缺乏专业知识，专业素质低下。

3.中国古代官僚制和现代官僚制在规则设定和技术追求方面存在重大差别。中国古代行政管理缺乏理性的法律。虽然颁布了大量的“律”和“令”，但这些法律从来都是统治者单方面制订的，是其统治的工具，并不反映被统治者的意愿，被统治者在法律形成过程中是没有发言权的。法律反映的是社会的等级差序并维护这种等级差序，缺乏现代法律所具有的自由、民主和平等精神。另外，皇帝是全国最有权威的家长，其一言一行如金科玉律，效力远在法律之上，各级统治者都是法律的化身，其长官意志也可起到一定的法律作用。在古代中国，社会秩序不是依靠法律来维持，而是依靠宗法、伦理纲常和上对下的绝对权力来维持。“人治”与“礼治”代替了“法治”。另外，中国古代的法律比较笼统，不够具体化，且多限于公法的内容，缺少私法功能的分化。现代理性官僚制建立在具有民主精神的法律规则之下，不受任何个人意志的影响，较少主观随意性，体现了理性、合法性和客观性。

此外，现代官僚制提倡机关管理的专业化、现代化、科学化，要求运用最先进的工具设备提高管理效率，需要大量的专业管理人员和专家以有效处理复杂事务并解决大量专业性问题，其对工具理性的强调是无疑。

中国古代官僚制和儒家思想密不可分，“在长期的专制官僚统治过程中，儒家思想和儒家学说之被御用而成为中国古代专制官僚制基本价值的思想根源，取得在中国古代文化中的“独尊”地位，取决于这种君主专制和中央集权的官僚政治体制的需要及其自身的变化。另一方面，也正是具有大一统特征的中国古代官僚制及秉承儒家传统的官僚阶层的存在又使得儒家学说成为一种适应现实世界的实用主义伦理，并通过官僚机构及其官僚直接将儒家伦理、政治信条服务于专制统治。”[7]儒家思想追求一系列伦理原则的实现，重价值理性而轻工具理性的特点使得行政管理缺乏有效的管理手段，管理效率低下，管理水平相当落后，这与现代官僚制有很大区别。

由此可见，中国古代官僚制具有浓厚的人治色彩，传统的世袭成分很多，是一种家族式的组织模式和管理制度，并非现代官僚制。它与韦伯提出的精确、高效、有法可依、有章可循、排除人为因素、具有普遍主义精神的现代官僚制明显不同。

[1]张康之．韦伯对官僚制的理论确认[J]．教学与研究，2001，（6）：27．

[2]杨宇立．简明西方管理思想史[M]．西安：陕西科学技术出版社，1992：53．

[3]〔英〕D.S.皮尤．组织理论精萃[M]．北京：中国人民大学出版社，1990：209．

[4]〔美〕赫伯特·西蒙．管理行为——管理组织决策过程的研究[M]．北京：北京经济出版社，1988．

[5]傅明贤．行政组织理论[M]．北京：高等教育出版社，2000．

[6]〔德〕马克斯·韦伯．儒教与道教[M]．北京：商务印书馆，1999：173．

[7]唐凯麟，杨冬艳．论中国古代官僚制的基本价值特征及其制度性缺陷[J].伦理学研究，2008，（5）：87．