论民族地区政府社会管理创新的法治路径

2013-08-15吴艳

社科纵横 2013年12期

吴艳

（云南交通职业技术学院社科部云南昆明 6 50101）

社会管理创新，是指在科学发展观的指导下，从本地区、本部门管理职能的现实条件和社会需要出发，依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，创新社会管理理念、知识、技术、方法，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动。社会管理创新可以从不同的视角来观察和研究，例如，行政的视角、经济的视角、法治的视角等。从法治的视角来看，我国现在进行的社会管理创新是在建设法治社会的背景下进行的社会治理方式改革，因此应当按照法治社会的要求来思考和实施社会管理创新的工作，探索社会管理创新的法治路径。正如胡锦涛同志指出的：“要把依法治国基本方略落实到社会管理各领域和全过程，善于用法律手段解决矛盾，依法保护群众权益。”[1]在民族地区，由于社会发展、民族结构等社情民情与内地有差异，所以，社会管理创新的法治路径又有特殊之处，只有从实际出发，讲求法理情的统一，才能使社会管理创新既符合民族地区的特点和少数民族的需求，又能实现社会管理的新目标。本文试图以民族地区政府的社会管理创新为研究对象，针对民族地区社会管理中存在的普遍问题，从法治建设的视角提出社会管理创新的法治对策。

一、社会管理的理念创新：法治理念

在社会管理创新理念方面，中央政法委书记周永康根据经济社会发展的新形势新要求提出：“以人为本、服务为先”、“多方参与、共同治理”、“关口前移、源头治理”、“统筹兼顾、协商协调”、“依法管理、综合施策”社会管理创新五大理念[2]。这说明政府在实施和推进社会管理创新过程中，必须坚持法治理念。

法治理念要求政府在社会管理中应遵循依法行政、公民本位、社会本位和权利本位原则。然而，在我国民族地区以宗法制、血缘、地缘为纽带的熟人社会中，存在民族习惯法、宗教教义、封建法律思想等多种传统文化的冲击，加上法治的缺失，造成民族地区许多政府领导干部和少数民族群众的潜意识中还存在着浓厚的“官本位”、“政府本位”、和“权力本位”思想，导致民族地区政府社会管理过程“管”字当头、政府权力凌驾于社会之上和政府侵犯公民权利频繁上演，因此，针对民族地区政府社会管理过程中上述特殊情况。首先，树立依法行政理念。法治社会要求政府必须在法律规定的权限范围内行使行政职权，不能越雷池一步，否则，就是违法行政。因而，应培育民族地区政府公务人员的依法行政理念。其次，树立公民本位理念。意味着民族地区政府在社会管理过程中必须按照“以人为本”、“执政为民”的要求，为少数民族群众提供其所需公共服务。再次，树立社会本位理念。就是政府将其权力让渡给社会和市场，实行社会职能社会化、社会事务社会办的管理格局。作为民族地区政府应按照“政府主导、社会参与”的原则，将社会性的公共服务让给企事业单位、村民自治组织、社会组织、群众等社会力量提供公共服务，政府对社会力量提供的公共服务进行监督管理。最后，树立权利本位理念。这意味着政府必须是对公民和社会负责的法治政府。针对民族地区“权利意识”较差的现实情况，政府应培育公务人员和少数民族群众的权利神圣意识。

二、社会管理的方式创新：依法管理

社会在变、人们的思想观念在变、社会需求日益多元化，由此给政府社会管理带来许多新问题、新挑战。面对复杂多变的社会管理环境，原先一些行之有效的管理方式难以应对。因此，必须对社会管理方式进行创新，要求综合运用法律、政策、经济、行政、教育等方式，然而，在诸多方式中法律是最基本的方式，所以，社会管理创新需要依法推进。虽然法治作为治国方略在我国已经确立，但是，由于民族地区法治文化的缺失，“权大于法”思想根深蒂固，政府依然习惯于依靠政策、命令而不是法律进行社会管理，暴力执法、违法拆迁等违法执法形式频繁被媒体曝光。针对民族地区社会管理的现实情况，政府应该：

（一）必须坚持依法行政

依法行政就是要求政府必须根据法律规定的权限和程序行使行政职权，不得违反法律的规定，否则政府及其公务人员就要承担相应的法律责任。政府作为社会管理的最重要主体，其在社会管理创新过程中是否依法行政，直接关系到社会管理创新目标能否真正实现。因此，民族地区政府在社会管理创新过程中，必须坚持依法行政。其一，有法必依。因民族地区政府“权力至上”思想较为严重，无视法律的存在，致使民族地区政府官员纷纷落马，同时，也给民族地区经济造成很大损失，例如：云南“吸毒州长”杨红卫。因此，民族地区政府及其公务人员必须根据法律规定的权限和程序进行社会管理创新，杜绝靠政策和命令行使行政职权。其二，执法必严。由于长期以来民族地区政府主要靠“礼治”来治理社会，出于人情、面子和关系等的原因，造成了执法不严和执行太软，导致民族地区腐败现象频频发生，所以，民族地区政府在社会管理创新过程中必须要严格执法。其三，违法必究。法治社会之下的政府必须是责任政府，在社会管理创新中，民族地区政府及其领导干部必须对自己的违法行政行为承担法律责任，而对行政相对人造成的损失给予赔偿。

（二）引导公众依法参与社会管理

2011年的政府工作报告中强调“广泛动员和组织群众依法参与社会管理，发挥社会组织的积极作用，完善社会管理格局”。这表明在社会管理创新过程中，政府不仅起主导作用，而且还要学会引导公众依法参与社会管理。然而，在我国民族地区，由于传统民族文化的影响，少数民族群众参与公共事务管理的意识还比较淡薄，顺从型意识主导着他们的参与行为，从而导致多数群众不关心政治。针对民族地区公众参与社会管理的现状，首先，培育公众参与社会管理意识。民族地区政府应开拓多种渠道，提供多种条件强化公民意识，培训公众参与的技巧，不断提高少数民族群众参政议政的能力。其次，依法确定公众参与的方式、环节、途径和程序，为公众参与社会管理提供制度性的法律保障，进而实现公众参与社会管理的权利。

（三）通过国家法和少数民族习惯法化解社会矛盾

当前我国正处于急剧的“社会转型”期，各种社会矛盾不断增多且复杂，因为贫富差距严重、民生问题突出和利益冲突日益复杂尖锐等方面的原因，导致群体性事件频繁爆发，尤其在民族地区的社会矛盾更是严重。因为民族地区利益主体的多元化，加上大部分少数民族在生产、生活和交往中仍习惯于依赖传统的思想观念来支配其活动，少数民族习惯法在民族地区仍有市场，不同民族、不同区域民族都有各自不同的习惯法，这就导致其社会矛盾呈现多元且复杂化趋势，民族地区的社会矛盾主要集中在土地纠纷、占地补偿、林地产权纠纷、环境污染、司法不公、行政不当等方面的纠纷，这些矛盾使少数民族群众与当地政府积怨加深，由此引发了很多群体性事件，例如：云南绥江“3·25”事件。这些社会矛盾若得不到及时解决的话，将会演变为民族问题，从而影响社会稳定。政府在解决民族地区社会矛盾纠纷时，既要遵守国家法，也要尊重少数民族习惯法（如：村规民约、社会的善良风俗、传统道德、习惯和宗教教义），学会运用国家法和少数民族习惯法化解社会纠纷，实现国家法与少数民族习惯法互补和融合的良好状态，从而更好地化解民族地区的社会矛盾。

三、社会管理的机制创新：维护群众权益机制

胡锦涛强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。”[3]这句话意味着政府在社会管理创新过程中要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念、以解决好人民群众最关心最直接最现实的利益问题为责，进而保护好人民群众的合法权益。然而，因为民族地区较强的封闭性和落后性，政府领导干部的“权力本位”思想根深蒂固，导致政府在履行社会管理职能的过程中，侵犯少数民族群众权利的现象频繁上演，这可从谢治菊等学者对西部民族地区的调查得以证实，即“在调查的223位村民中，越级上访的主要诱因是拆迁占地补偿不合理、林地水事纠纷、扶贫救灾物资分配不均，合计占59.5%；暴力对抗的主要诱因是乡村干部在计划生育中的野蛮行径、强制拆迁占地与暴力执法，合计占75%”[4]。从上述调查可以看出，在“官本位”和“权大于法”思想之下的民族地区政府官员，不惜以牺牲少数民族群众利益为代价而履行社会管理职能，这与法治社会中的政府所为是不相容的。那么，面对民族地区实际，应如何保障民族地区群众的权益呢？笔者认为，民族地区政府要做好三项工作：其一，建立和完善利益协调机制。民族地区群众权益实质上就是利益问题，协调好利益矛盾是政府的一项重要职能。在社会管理过程中要兼顾不同方面群体的利益，尤其是弱势群体的利益。此外，政府要提高协调不同利益群体的能力，学会运用政策、法律、经济等多种手段协调各个不同群体的利益，把矛盾解决在萌芽之中。其二，建立和完善诉求表达机制。学者胡鞍钢说过“在国家被掳掠”的困局之下，以社会主流舆论和知识精英阶层为社会强势的群体占据着绝对话语权，社会弱势群体的利益诉求只能通过体制之外的渠道微弱地得以表达，有时甚至只能越轨才能得到满足[5]。于是就出现了民族地区弱势群体通过暴力抗法、进京上访、围攻政府等方式表达自己的利益，“云南孟连事件”就是胶农与企业之间的经济利益诉求长期得不到解决而引发的一起较为严重的群体性事件。因此，作为民族地区政府应引以为鉴，针对不同利益群体的诉求实际情况，为各利益主体提供充分表达利益诉求的制度性平台，例如：民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、协商谈判制度、公民投票制度等等。其三，建立和完善少数民族群众权益保障机制。维护好少数民族群众权益，就是要保护宪法和法律赋予少数民族群众的基本权益，让他们在政治、经济、文化和社会等方面的权利得以保障，进而确保少数民族群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。然而，根据笔者对云南省农村的田野调查看到，当前民族地区多数村民处于“有饭吃，缺钱花”，“吃饱了饭，看不起病，读不起书”的现状，而少数村民处于孤、寡、独、残、无劳动能力、无收入来源、五保户等需要社会救助，针对民族地区的上述状况，政府应进一步完善民族地区社会保障和社会救助制度，以保障少数民族群众的权益，从而实现民族地区的和谐发展。