加强项目化管理 做好灾后移民安置

李晟赟

（甘肃政法学院行政学院 甘 肃 兰 州 7 30070）

一、问题的提出

经过多年的移民实践，我国在工程移民、生态移民和扶贫搬迁移民方面取得了比较大的成就，积累了很多经验，也形成了较为清晰的政策体系和项目化管理实践工作流程。但近年来，灾害移民在中国正成为非自愿移民领域中的新现象。特别是自汶川地震以后，灾后移民安置，尤其是跨省移民安置成为新课题。

灾后移民在搬迁原因、搬迁实施持续的时间、参与的主体、政府定位、地方政府和移民之间利益冲突心理特征、移民的风险等等诸多方面，均明显不同于工程移民、生态移民和扶贫搬迁移民。后三者各项工作一般由专门的组织机构在严密的考察论证的基础上，进行工程项目立项、可行性研究、初步设计，然后进行切实可行的社会经济调查及移民安置规划等，在完成每一阶段的工作后才会进入移民工程的实施阶段，计划性、梯度性较强，各项工作可以有条不紊地按照预定进度进行。灾害移民搬迁的直接动因源于突然爆发的自然灾难，不仅在很短的时间内迅速造成巨大损害，影响范围较大，灾民众多，往往还伴随着失去亲人的痛苦，承受着心理创伤。并且若继续居留下去，未来的潜在风险太多，在短时间内就迫切需要实施搬迁。灾后移民面临着事先难规划、出险后缺乏反复的规划论证和公示反馈的条件要素和时间要素，临时性、过渡性、缺乏规划性色彩就显得比较突出，常常手忙脚乱，疲于应付。虽然也参照其他移民类型的项目化管理模式，但在移民工作实践中往往存在着政策变动随意性较大、过度依赖行政指挥以及移民效果难以评估等诸多问题，还比较薄弱。当前，应当加强项目化管理在跨省移民安置中的应用，推进主动避险型移民安置的科学化、制度化。

二、当前灾后移民跨省安置项目化管理薄弱的主要表现

5·12地震波及甘肃，灾民如何安置是一个极为复杂的问题。将原本就位于自然条件恶劣地区的甘肃灾民迁移到地广人稀资源丰富的新疆，属于主动避险类型生态移民，有利于平衡地区间人口分布密度和资源消耗，满足了受灾人口可持续发展的长远需要，理论上是一个双赢的决策[1]。甘新两地在跨省移民安置工程实施两年来，已经取得了积极进展和一定成绩，但作为一项移民安置工程，实践中项目化管理机制虽然得到一定程度应用，但还需要进一步完善。

（一）制度建设尚处于摸索阶段，尚未完全理顺高效全局性的协调工作机制

项目化管理意味着制度化、规范化。跨省移民工作绝不仅仅是移民局（移民办）一个专门机构的工作职责，也不只是甘肃或者新疆一个省自身的工作，而是一项涉及全局、影响全局的重要工作。从移民规划的提出、政策设计、动员搬迁、安置稳定等一系列环节，涉及到中央和甘新两地的各级政府、各专门委员会诸多部门；涉及到灾后安置、脱贫致富、生态保护三大主要目标结伴同行；涉及到农业、工商业、教育、建筑、交通运输、社会保障等社会发展的各个领域，都需要专门的机构和专门的制度来进行协调指挥。在实践中，一些干部不同程度存在着“铁路警察、各管一段”的消极应对心理。缺乏长远规划和长期跟进思想，导致两边分工不明确、宣传管理存在一定程度的混乱、相互冲突甚至空白地带，造成搬迁户无所适从，也容易诱发迁入地社会不稳定风险，加大移民返迁的可能性，实际牵连影响到西北邻近各省的稳定与发展。甘新两省应当以跨省移民为契机，加强协作，增强共识，形成合力，形成一个临时性与固定性相结合的联合办理、整体推进、协调高效的跨省移民工作长期协作机制，发挥移民工作机构在具体工作中的桥梁纽带作用，充分发挥各自的比较优势，互利互惠、取长补短，创新移民工作方式，努力拓展移民发展空间，促进区域经济共同发展。

（二）目标设定没有考虑到移民主体的特殊性，影响了安置进程

项目化管理讲求目标明确，“以目标指导行动”。灾后跨省移民安置照抄其他移民类型“迁得出、稳得住、能致富”的移民目标，目标设定没有差别。问题是，设定移民目标最终目的，追根溯源还是为移民对象服务。灾后移民对象具有一定的特殊性，兼具灾民与移民的双重属性和身份。与其他移民类型“迁得出”工作难度相比，作为灾民，迁得出并不难，各级政府在动员宣传、制定政策时，也都着力在“灾民”二字着手开展工作，大多数灾民也都愿意搬迁到异地重新开始新生活，迁得出目的是为了能致富。很多的基层干部延续了地震险情爆发时期的抢险救灾心理，把这批人口看成是灾民，满足于完成了“迁得出”的阶段性目标，导致了移民安置工作实践中具有浓厚的临时性、过渡性色彩，缺乏可持续发展的长远规划和心理准备。这种心态又蔓延到移民心中，致使他们产生了浓重的依赖心理，不积极规划自身的长远发展，不积极提升自身技能素质，主动与当地居民打成一片，而是把焦点放在了如何尽可能捞取国家的政策优惠，争抢现实的经济利益。这又影响到移民政策措施的针对性和实效性以及最终结果的考评。

（三）程序化运作薄弱，梯度式推进不足

各级干部往往认为，与一般的工程移民相比，灾后跨省移民安置政策性强，因而采取了国家大包大揽式的搬迁安置方式。不可否认，这种全能政府动员式移民模式有便于集中管理、动员能力较强的突出优点，但在当前社会转型新背景下，也具有一定的缺点。它延续了计划经济时代的管理思路，政策性很强，最为突出的特征是较难严格按照项目化管理方式运作，较难运用体系化的考核指标来评估移民效果。全部依赖政策手段开展移民工作，既使得宏观上移民安置政策设计和选择战略性和前瞻性稍显不足，又使得基层政府处在激烈市场竞争的大环境与上级任务的两难夹缝中，具体执行政策时临时性和过渡性色彩较重，难以按照规划严密科学地阶段性推进，地方本位主义凸显，还容易引发搬迁户的“政府依赖症”。譬如，少数移民认为国家不能充分理解他们的意愿，在移民项目规划设计时，征求群众意见的广度和范围还不够，对即将迁入的安置地的水文、气象、地形、地貌项目选择制订出的设计方案虽然进行了公示，但抽象复杂，专业性强，普通群众文化水平低看不懂。群众在设计过程中的知情权、参与权、决策权行使的不够充分，致使心理预期不足。搬迁后心情焦虑，与迁入地基层干部或者居民发生争吵冲突，甚至结伴上访闹事，返迁原籍，造成移民工作效果受到一定程度影响。

（四）企业、民间组织以及其他力量缺乏参与渠道

进入21世纪以后，工程项目化管理为适应现代社会的发展趋势，讲求实现管理的科学化和社会化。就目前正在探索进行的跨省移民安置而言，过于强调由政府承担全部责任，管理思路上仍然沿袭过去计划经济年代自上而下全能单一的陈旧模式，尚未认识到社会力量的重要作用，也缺乏积极引入民间组织与社会力量参与到跨省移民和安置稳定工作中去的工作经验，与时代发展相脱节。事实上，我国的经济、社会结构已经发生了深刻改变，全能政府正在向有限政府转变，政府高度集权管理模式正在向多中心参与社会治理转型，“政府主导+企业和民间组织积极参与”应当成为新的社会管理运行机制。在这种背景下，过去曾经长期实行的自上而下的单一管理模式，应用于灾后跨省移民安置上已经遭遇到很多的风险和挑战。灾后跨省移民的突出难点在于时间紧迫、任务繁重、牵涉面广、影响深远，需求复杂并且常常出乎预料突然增加，会使得工作进程受到无序化干扰，会给移民安置工作留下先天不足的隐患。此外，“随着后续移民工作的展开，如果不及时实现安置地公共产品供给渠道多元化，资金、劳动力和市场的供给矛盾会随着移民项目的深入而凸显”[2]。

三、以项目化管理平稳科学推进灾后跨省移民安置

（一）项目化管理——明确责任主体

积极探索移民项目管理的社会化路径，扩大责任主体的范围，形成政府与民间组织并举之格局。明确每一责任主体的职责、任务、时限和标准，随时跟进检查监督。在官方层面，国务院成立移民工作领导小组，负责项目总指挥，对项目跨省部署协调负总责；省成立移民厅，分别负责实施本省的项目；市成立移民局，具体负责对“项目”的每个点进行指导和调度；各乡镇设立移民办（或者由社政科管理）负责对对辖区内的移民安置责任区域进行再细化、再明确；村里设立移民协管员，负责上传下达，协作配合，民情预警。党组织书记是其辖区内项目的第一责任人，各移民管理机构具体负责对每个项目点抓落实，这样形成党政领导直接推动、相关部门各负其责、村全面参与的齐抓共管的工作机制。民间组织与政府签订工作合同，派出专业移民工作团队和专家顾问，参与移民工程的督促、指导、规范，以第三方身份发布有关公告，接受新闻媒体采访，对群众答疑解惑。这样，既避免了搬迁安置中的政府官员推诿拖延踢皮球、营私舞弊、挪用资金等现象，使得移民工作规范化、标准化、透明化，提高工作效率和资金使用率，又最大程度地减少群众的“政府依赖症”，防止事事矛头指向政府，激化干群关系，助长移民的“等、靠、要”心理。

（二）梯度式推进——突出阶段性内容

移民是一项艰巨而又复杂的社会系统工程，甘肃受灾人口向新疆移民涉及面广、政策性强、情况复杂，缺乏经验参照，还处在摸着石头过河的探索阶段。甘新两省区应在国家的宏观规划指导下，以此次灾后跨省移民安置工程为契机，立足长远，制定具有前瞻性、可操作性的实施规划，避免险情发生以后手忙脚乱疲于应付“盲目安营扎寨、随意定点、各行其是”的现象发生。特别是甘肃省，本身就属于自然灾害频发资源环境承载力有限地区，相当一部分地区被列入限制开发和禁止开发区，移民搬迁任务相当繁重，应当抓紧制定跨省梯度移民发展专项规划，主动避险移民，继续把一部分生活在自然条件恶劣灾害频发地区的居民迁出来，充分发挥人口搬迁移民在推进甘肃可持续发展中的积极作用。移民规划应当有明确的梯度划分，先行试点，层层推进，应当具体明确每一阶段的任务，提出具体的工作措施，明确责任主体的权利义务范围，制定完善的考核指标和方式。

（三）政策性支持——建立移民安置长效机制

其一，资金支持机制。以促进灾后移民安置区经济社会长远发展、维护社会稳定为目的，建立有利于灾后移民安置区经济平稳发展、基础设施完善、移民持续增收、社会和谐稳定的长效机制。财政资金做好专项安排，包括跨省移民扶持资金、后期扶持资金、后期扶持结余资金、移民后期扶持应急资金等，为灾后移民安置区经济社会发展提供资金保障，避免临时突发灾害带来的资金乏力，确保资金及时到位并发挥效益。长期支持移民突出问题补助支出，包括解决移民避险搬迁补助支出、特困移民解困补助支出等。加大灾后移民安置区的资金投入力度，确保对灾后移民安置区各项政策落到实处。在前期扶持灾后移民安置区基础设施建设的同时，坚持普惠制和因地制宜的原则，特别要注重逐步加大后期对生产开发项目的扶持力度。对项目资金使用情况的同步监督和精细化管理，对后期扶持资金实行专人专账管理，同时经常性监督检查，确保专款专用，发挥项目资金的使用效益。

其二，队伍保障机制。作为公共事务的管理者，从移民工作的具体情况来看，它牵扯面广、政策性强，具有复杂性、艰巨性、长期性、特殊性的特点，迫切需要一支顾全大局、素质过硬、克难攻关、经验丰富的移民工作队伍。目前移民干部队伍人手不足、结构不优、数量短缺的问题十分突出，多数依赖于挂靠其他机构或者临时抽调的被动应对。在机构建制上，应推动各级移民管理机构规格升格、编制增加，以开明、开放的态度，多途径吸纳优秀人才，加快队伍建设，充实人员力量，调动积极性、主动性和创造性。基层移民工作人员是移民工作方针的宣传者、组织者、推动者和实施者，是联系群众的纽带，也是做好移民工作的重要的力量。应当结合移民阶段性工作要求，不断对基层工作人员进行培训，提高政策法制水平，应对突发事件、处理复杂问题、适应移民工作的能力。建立对移民工作的考核机制，明确考核范围，制定考核目标。突出经济发展、社会事业、移民工作的宣传与落实、搬迁进度与建房质量、综合协调服务等等。基层群众的评议应当被引入考核过程和考核指标。对于移民工作人员拖延推诿、态度粗暴、不严格执行政策、违反移民管理工作流程的要追究责任。同时也要爱护移民工作人员，关心其心理健康，切实帮助他们解决实际困难，增加工作津贴，减少后顾之忧。

其三，框架及政策支持。灾害应对、移民安置都需要以高效的移民政策管理作为支撑，政府主导下的跨省的灾害移民其实对于迁出地和迁入地作用是不可忽视的。此次受灾人口都是从自然地理条件恶劣、经济贫困地区转移到了自然环境条件、经济社会发展水平相对好于原地的地区，生计风险总体上降低了，可持续发展能力大大提升。同时，还大大降低移出地的发展压力，轻装上阵，优化本地的劳动力数量和经济结构，增强了区域经济发展活力。灾害移民本身涉及面广、内容复杂，各省都有发生大规模自然灾害的可能性，人口与经济发展水平的自西向东梯度分布而使得跨省区域合作十分关键。“如果仅仅依靠中央政府单一行政命令式管理方式，缺失了地方各省之间的对话与协商，没有进行灾害移民的知识分享、风险分担与安全建设，各行其是，各自为战，地方保护主义、本位主义、甚至营私舞弊现象的出现也就在所难免”。[3]“统筹考虑地区适应能力，尤其是应对自然灾害的，分步骤分地区研究探讨高风险地区出现的重特大自然灾害可能性及其影响程度，结合我国《全国主体功能区规划》，探讨积极的灾害移民方案，变‘因灾移民’为‘因险移民’，出台具备法律效力和实践效果的框架以保证灾害移民的整体应对效率”。[4]

（四）积极引入社会力量参与移民工作

移民安置应当探索新思路，突出“多元化”的时代特征，以适应当前社会结构转型对社会管理体系创新的要求。尽可能调动广泛的社会力量积极参与，形成分工有序、管理有效的分群管理机制，充分发挥民间组织在移民搬迁、安置、政策解读、媒体宣传、沟通交流、物资筹集、弱势人群关爱等等一系列环节中的作用来解决诸多问题，能够有效地保障移民工作顺利、高效完成。应当以灵活务实的姿态，提供最优惠的政策措施，最便捷的服务渠道，与各类民间组织和社会力量建立广泛的联系，让他们参与方案制定，各方面利益协调，资金筹集分配中发挥牵线搭桥、监督促进作用。政府可以和参与移民工作的企业、民间组织签署具有指导意义的合作协议，通过援建项目、援建企业为出发点，按照其实际需要给予政策、资金、税收、服务、技术、基础设施等多方面支持。政府发布各种信息可以通过民间组织来进行，消除移民对政府的不信任心理和依赖心理。充分发挥社会工作者、志愿者的作用，借助于他们进行政策宣讲、发展生产、就业培训、儿童老人照顾、移民心理辅导等，可能会收到更好的效果。通过第三方及时有效专业的社会服务，使政府管理变为社会管理，弥补当前我国农村公共服务不足，有序、高效低推动移民安置工作。

值得注意的是，灾害移民工作的重点和难点在于“稳得住、能致富”，迁的出并不困难。所以移民政策要格外重视安置地建设。就目前已有的移民效果看，应当重点实施好“五大工程”。即移民人居环境改造工程、移民文化推进工程、移民增收工程、移民新村建设示范工程、移民解困保障工程，进一步保障和改善民生，提高移民群众的生活质量和水平。这些都需要科学规划，详细论证，平稳有序阶段推进，建立科学规范的项目管理制度。总之，尽管灾后移民具有一定的特殊性，还是要积极探寻合适的项目运作方式，致力于规范化、科学化、标准化、社会化建设。以项目化管理为契机，着眼于安置地和搬迁户两方的长远可持续发展，循序梯度式推进，改变单一型的政府管理模式，提升公民的社会责任和爱国心，增强社会的凝聚力。

［1］李晟赟.乡土社会的生存实践及其对移民管理的挑战［J］.内蒙古师范大学学报（哲社版），2012（4）.

［2］于艳萍，张雯霏.浅析生态移民中的公共产品供给问题［J］.内蒙古科技与经济，2007（20）.

［3］周洪建.孙业红.气候变化背景下灾害移民的政策响应［J］.地球科学进展，2012（5）.

［4］周洪建.灾害移民的未来动向：从“因灾移民”到“因险移民”［J］.中国减灾，2011（11）.

［5］施国庆等.灾害移民的特征、分类及若干问题［J］.河海大学学报（哲社版），2009（1）.

［6］刘丹.新疆移民问题研究［J］.西北人口，2010（6）.

［7］向联华.用资源重组的思路实施移民［J］.安置环保与移民，2009（7）.