论教育行政诉讼制度的完善

桂 萍

宿迁学院，江苏宿迁223800

一、问题的提出

随着市场经济的发展和教育管理体制的不断创新，教育行政领域里的法权关系日趋复杂多变，公民维护自身权利的意识不断增强，有关受教育权的行政纠纷也越来越多。而如何为这些教育行政纠纷的化解提供司法的救济，让司法成为保障公平正义的最后一道防线，一直是行政法学界和司法实务界研究的热点。司法实践也通过一系列有影响的行政诉讼的判例，对教育纠纷的司法救济达成了一定的共识。

行政诉讼简言之称为“民告官”的诉讼，是由国家审判机关赋予行政相对人诉权，然后由法院来审查行政机关具体行政行为的诉讼制度。行政诉讼将行政机关恒定为被告，并规定由被告承担举证责任，是行政管理相对人的重要法律救济途径。

教育行政诉讼是指行政相对人认为教育行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向法院提起诉讼，由法院对教育行政主体的具体行政行为的合法性进行审查，并作出司法裁定或判决的专门活动。教育行政诉讼是司法介入受教育权救济的具体手段，是解决教育行政纠纷中最重要、最权威的一个环节。2012年党的十八大报告提出“要努力办好人民满意的教育”，并要大力促进社会公平正义的制度建设，而教育行政诉讼制度的完善对于公民受教育权基本权利的法律保障与教育公平的实现，显然有着非常重要的意义。

二、拓宽教育行政诉讼的受案范围

行政诉讼的受案范围主要受以下几个因素制约：一是立法者的法治意识；二是法院的能力和地位；三是行政机关行使职权及自我约束状况。[1]由于国家政策确立了依法行政的首要目标是建设服务型政府，这使得行政服务论日渐盛行。行政服务论把原本不属于行政法概念范畴的服务与行政有机地统一起来，体现了当今行政法学界一个明显的发展趋势，即行政法学研究的“疆域”在不断拓展。因此，越来越多的学者倾向于对行政法律关系作出比较宽泛的解释，要求扩大行政诉讼受案范围的呼声也越来越高。

在目前的司法实践之中，教育行政领域出现的新情况、新问题由于缺乏行政诉讼法律的明确规定，常常处于权利救济的尴尬状态。1990年制定的《行政诉讼法》并没有把受教育权明确纳入行政诉讼的范围。尽管有其第11条第1款中的第8项“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可提起行政诉讼的“兜底条款”，但是实践中的受教育权诉讼依然需要在其他单行法律法规中寻找起诉依据。由此，很多受教育权利受侵害的案件，或转化为财产权、人格权受侵犯的民事诉讼，或以不在诉讼受案范围为由被驳回。

但近年来，相关的司法解释已经传达了一种积极的信号。如2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第一条第一款：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”这里的“行政行为”自然包括具有教育行政管理职权的组织或者个人所实施的，对公民的受教育权发生实际影响的行为。2004年，最高院的《关于规范行政案件案由的通知》规定行政管理范围分成41种，“教育行政管理”为其中的一种。2008年，最高院在《关于充分发挥行政审判职能作用为保障和改善民生提供有力司法保障的通知》中指出，各级审判机关要“审理好涉及受教育权的行政案件，维护教育公平，实现学有所教”。

在司法实践中，受教育权的行政纠纷主要集中在学校招生，开除处分及毕业证、学位证发放等方面。相关的不少案例已经确认了学校在行使这些学籍管理和非学术原因拒绝授予学位时可以作为行政诉讼适格的被告，如“田永诉北京科技大学”案。北京科技大学94级本科生田永在1996年的一次考试中，携带写有与考试有关内容的字条，被监考老师发现。同年3月，北科大根据校发（94）第068号《关于严格考试管理的紧急通知》中的规定，认定田永的行为构成考试作弊，决定按退学处理，且于同年4月填发了学籍变动通知。但是，北科大没有直接向田永宣布处分决定和送达变更学籍通知，也未办理退学手续。田永继续在该校以在校大学生的身份参加正常学习及学校组织的活动。同年9月，北京科技大学甚至还为田永补办过学生证。1998年6月田永学习期满，成绩全部合格，通过了毕业实习、设计及论文答辩。但此时北科大却以田永不具有学籍为由，拒绝为其颁发毕业证、学位证。田永不服诉至法院。一审法院经审理后认为，被告北京科技大学的校发（94）第068号通知与原国家教委发布的《普通高等学校学生管理规定》相抵触，应属无效；北京科技大学未将处理决定直接向被处理者本人宣布、送达，允许被处理者本人提出申辩意见，因而其行政管理行为不具有合法性。因此，判决北京科技大学在判决生效之日起30日内向田永颁发大学本科毕业证书，及对其学位进行审核。北科大提起上诉，最终二审维持了原判决。此案首次确立了高校的行政法律地位，将高校对学生的教育管理关系中的一部分纳入到行政法律关系的范畴。这些可提起行政诉讼的行政管理权目前主要包括学业证书、学位证书的发放权，高校的招生权及有关开除学生学籍等纪律处分权。“田永案”因此也被称为我国“教育行政诉讼的第一案”。

“田永案”后，我国还发生了多起学生状告高校的案件，基本以学校对学生处分程序违法而被法院判定校方败诉。如2005年，齐齐哈尔某高校两名学生因在全国英语四六级考试过程中作弊，被学校开除学籍。次年，二人以学校处罚过重、处罚程序违法为由，将学校告上法庭。法院审理认为，学校对两名学生作出的处理意见书并未送达两名原告，属程序违法。2007年10月，重庆一名女大学生，因连续两次作弊，被校方作出开除学籍处分，但因学校行政行为程序违反行政诉讼法相关规定，被法院判撤销处分决定。

再如1999年一波三折的“刘燕文诉北京大学案”，虽然最终的结果是以“已超过诉讼时效”为由驳回了原告的诉讼请求，但“刘燕文案”所具备的典型意义在于该案为司法审查介入学术自由提供了一个既不涉及专业判断、又能给当事人提供司法救济的进路，即法院在尊重大学的自治权和学术自由前提下，只是对程序性问题进行了审查，避开了对该博士论文是否达到博士水平的实质性审查，将判断该论文的学术权力仍然留给了北京大学的学位评审委员会。在这种情况下，司法为学术的公正提供了一种程序上的制度保证，但学术仍然是自由的，当然这种自由是建立在遵守基本的正当程序的基础上的。[2]

由于司法审查对学术纠纷领域介入程度、受案范围和介入作用的有限性，法院只有采用合适的司法审查强度，才能保障受教育权利和学术自由的同时实现。司法审查的能动性可能导致司法权对教育行政权的过度干预，而软弱无力的司法约束又会使司法权对教育行政权监督与制约的目标难以实现。在这里，合理的行政诉讼审查强度就如同宽窄恰当的受案范围一样，可以对行政权和司法权进行合理的配置，减少司法与行政之冲突，降低和避免行政诉讼审查制度“制衡不足”或者“干预过度”的双重危险。[3]

2012年，《刑事诉讼法》《民事诉讼法》都进行了大修。而《行政诉讼法》制定已逾20年，法条大都比较简陋抽象，早已无法适应日新月异的行政法治环境的改变。《行政诉讼法》的修订已经酝酿多年，诸多学者对行政诉讼的各个方面都作了深入细致的研究，尽管有不少争议，但在进一步拓宽行政诉讼的受案范围上是达成普遍共识的。

落实在具体教育行政公益诉讼的制度建构上，明确将涉及受教育权纠纷的具体行政行为的合理性及教育政策法令等抽象行政行为都纳入到教育行政诉讼的受案范围，以此来建立对教育行政纠纷的司法审查制度，并保证必要的、合理的司法审查之强度，从而有利于公民受教育权的司法保障，最大限度地实现社会公平与制度正义。

三、建立教育公益诉讼制度

受教育权兼具自由权和社会权的属性。为了实现社会权的可诉性，一些国家法院开拓了一些新的诉讼方法，即通过公益诉讼，拓展传统诉讼主体资格的范围，以实现对包括受教育权在内的社会权的司法救济。教育公益诉讼，是指有关机关、组织或公民个人对教育领域内违反教育法律法规、侵犯公民受教育权等行为，即使与自己无法律上的利害关系，也可依法提起诉讼，进而达到维护教育公共利益之目的的制度。它是一般意义上的公益诉讼制度在教育诉讼案件中的适用。因此，教育公益诉讼应当包括教育行政公益诉讼、教育民事公益诉讼。[3]提起教育公益诉讼应当具备三个条件：一是案件属于教育公益诉讼的范围；二是诉讼请求中具有明确的保护国家、社会公共利益的内容；三是存在一个能够代表公共利益的诉讼主体。[4]

教育公益诉讼制度的建立对教育公平的实现以及公民受教育权的保护尤为重要，我国诉讼法和教育法应当对教育公益诉讼制度作出积极的回应。可喜的是，2012年8月修正的《民事诉讼法》修正案增加规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一条款的确立是中国公益诉讼制度迈出的跨越性一步，填补了我国法律关于公益诉讼的空白。但这个公益诉讼的条款只是原则性的，很多具体的问题诸如公益诉讼原告资格和受案范围的具体界定，还需要配套法律法规或司法解释予以补充和完善。

我国目前并没有建立起教育公益诉讼的制度规范。在我国的司法实践中，教育公益诉讼的案例已有出现，但命运各不相同。如下述乡政府诉辍学学生家长侵犯子女受教育权案。2007年，新疆阿克苏地区辖区的两个乡政府，将29名辍学学生家长告上法庭，要求法院责令家长把孩子送回学校读书。法院受理了此案，并作出了对家长进行罚款并责令其将孩子送回学校读书的判决。此案应属于教育民事公益诉讼，而不是教育行政公益诉讼，因为第一，被告失学儿童家长不是行政主体；第二，根据《民法通则》第十八条第三款、《义务教育法》第五条和《未成年人保护法》第十三条的规定，父母或其他监护人应当负有让儿童继续入学接受教育的义务；第三，乡政府状告学生家长，不是因为自己的权益受到侵害，而是“为孩子的明天”的公共利益，远远超出了乡政府的私益。[5]

而青岛三考生起诉教育部案虽然没有被最高院受理，却在社会各界中引起了极大的反响。2001年，青岛三名高考学生起诉教育部，认为其所做出的关于2001年全国普通高校高等教育招生计划的行政行为侵犯了平等受教育权。教育部根据不同地域范围对招生人数做不同限定，这种限定使得不同地域考生被划分成高低不同的等级，并在不同等级中参加高考，等级之间分数标准线差异巨大，从而直接侵犯了包括3名原告在内的广大考生的平等受教育权。因为起诉的是政府的抽象行政行为，并且是代表广大高考考生的公共利益，倘若最高院能够受理，以此案可以突破行政诉讼不能审查抽象行政行为的限制，并可开教育行政公益诉讼之先风，进而迎来宪法真正司法化的契机。

教育公益诉讼的诉讼构造和诉讼程序的建构具体包括以下几个方面。

（一）扩大行政公益诉讼原告资格的范围，使行政公益诉讼的原告资格多元化和拟制化

目前，新修订的《民事诉讼法》的公益诉讼的原告资格仅限于法律规定的机关和组织，把公民个体排除在外，应当赋予公民公益诉讼的原告资格。公益诉讼的构造倚仗诉的利益理论的支撑，挑战着传统的当事人适格理论。法律应当规定受到违法行为侵害的社会组织和个人可以向法院提起诉讼，没有受到违法行为侵害的特定组织和个人也可以依据诉讼信托或国家干预等理论提起诉讼。另外，并非所有受到侵害的当事人都要参加到公益诉讼中，这些受害者被法律拟制为某个集团或者群体，由特定的组织和个人代表该集团或者群体进行诉讼，判决的效力可以扩散到该集团的所有成员，这就是公益诉讼原告资格拟制化的意义所在。

（二）在相关立法或司法解释中对何谓教育公共利益作出具体界定

鉴于我国深受大陆法系演绎推理理论的影响，公益诉讼的受案范围应当尽量明晰化。由于公共利益具有抽象性和不确定性，公益诉讼的受案范围可采取列举式和概括性相结合的方式。在救济方式上，公益纠纷不能只限于既已发生损害后果的纠纷，还应当涵摄到潜在的可能发生损害后果的纠纷，即应当包括大量的确认侵权之诉求和针对被告不作为的诉求。

教育行政公益诉讼的受案范围可包括只要是违反《教育法》《义务教育法》和《未成年人保护法》等规定，导致公民受教育权直接或间接受到侵害，进而使教育公共利益遭受损害的国家、政府及其教育行政部门的行政行为（包括具体行政行为和抽象行政行为）。具体可包括国家财政性教育经费支出和各级人民政府教育财政拨款没有达到《教育法》规定的教育投入的行为；政府未定期对学校校舍安全进行检查，未及时维修、改造的行为；政府未按照国家有关规定制定、调整学校撤并规划的行为；学校建设不符合国家规定的办学标准、选址要求和建设标准的行为；政府部门未采取措施促进学校均衡发展的行为；政府未对家庭经济困难的农村学生实施“两免一补”政策而导致部分适龄儿童辍学的行为；进城务工人员流入地政府部门未对流动儿童提供平等受教育条件、对异地高考政策设置额外门槛的行为；县级以上人民政府及其教育行政部门没有严格执行教师准入制度，致使缺乏基本职业道德的不合格教师虐待儿童事件发生的行为，等等。

与行政公益诉讼不同，在教育领域中的民事公益诉讼可以是对公益造成影响的行政行为以外的其他带有民事法律关系特征的行为，侵权主体通常是学校、公民、法人或其他社会组织（不包括国家机关），救济方法是民事诉讼的途径。主要有下列一些行为：学校校车安全管理不到位的行为；学生住宿、饮食条件达不到相应标准的行为；学校违反国家规定收取赞助费的行为；学校未对学生尽安全教育或提醒义务的行为；父母或者其他监护人没有正当理由未送适龄儿童入学，或者使受义务教育的儿童辍学的行为；承担社会公共利益的公益性组织没有依法对儿童的受教育提供必要条件的行为；广播电台、电视台播放的节目或广告不利于未成年人身心发展的行为，等等。

在实践中，鉴于相关案件可能会出现公益与私益同时受到侵犯，或者侵权主体既有行政机关，又有学校、公民或其他组织的情况，因而本文主张教育公益诉讼可以不对教育行政公益诉讼和民事公益诉讼做严格界分，只要是诉讼标的超越了私人纠纷领域，而带有明显的公共性的客观诉讼就可以直接选择公益诉讼的救济途径。当然，也可以选择行政诉讼或民事诉讼的维权方式，运用行民交叉案件的解决机制予以处理。公益诉讼制度构建的宗旨应该是为公民多提供一个司法救济的渠道，即通过公益诉讼为既具有不确定性又有整体性的原告群体提供利用公益诉讼维护自身以及公共利益的制度支持。

倘若有了完善的教育公益诉讼制度，但凡涉及到具备公益性质的、与一定群体受教育权保护相关的案件就都可纳入到教育公益诉讼的范围，而不会像2012年年末发生的毕节儿童被冻死垃圾箱的事件、江西贵溪校车坠水塘事件，以及河南光县小学生被砍事件，最后都以问责几名官员匆忙收场。如果能有更加成熟、规范、公正的公益诉讼制度，也许能够促使我们更深入地反思教育立法和执法的疏漏，更有利于保障公民受教育基本权利的实现。

（三）设置公益诉讼的行政诉前程序

教育公益诉讼的启动毕竟比一般诉讼程序要复杂，因而有必要设立一套行政诉前程序对公益诉讼进行过滤，即尽可能先用诉讼外方式解决教育纠纷。行政诉前申请程序存在的目的，一是给行政机关一个自我纠错的机会，以尽量避免司法程序不必要或不正当地干预行政程序；二是为了防止可能出现的公民滥诉；三是促使教育纠纷更迅速、更有效地予以解决。诉前程序要求对于损害公共利益的法律行为，属于行政机关管理范围之内的，应当先由行政机关负责处置。检察机关、公益团体或公民个人都可以对行政机关不作为或者没有正确作为，违反国家教育法律法规的行政行为提出改正意见。如果主管机关在一定期限内未予答复，或对答复不服，再直接向法院起诉。但是行政诉前申请程序必须要不同于诉前复议程序。行政诉前申请程序的设置目的在于给行政机关一个诉前警示，督促其尽快履行义务；诉前复议程序则通过复议这种准司法的程序作出决定，是“穷尽行政救济原则”的体现，强行设定复议前置程序会侵蚀行政诉讼本来就过于狭窄的存在空间。因此，本文不建议公益诉讼规定复议前置程序，因为这样只会给原告增加不必要的程序障碍。

（四）诉讼费用的分担配置

公益诉讼成本如何分担配置，直接影响公民利用司法救济实现权利的机会。因为“无论审判能够怎样完美地实现正义，如果付出的代价过于昂贵，则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望”。[6]通常情况下，“败诉者负担”是诉讼成本配置的一般原则。但当事人启动公益诉讼的程序是为了公共利益，“败诉者负担”的原则就有可能将关心公益诉讼的原告阻挡于法院的大门之外。建议配置三种途径解决诉讼费用问题。一是诉讼费用由国家公共财政负担，而其他诉讼费用，如律师费、鉴定费等，仍应由败诉人承担。二是将公益诉讼纳入政府法律.助的范围，并鼓励个人或民间公益法组织为公益诉讼案件提供代理和咨询服务。三是律师费、鉴定费等其他诉讼费用可以通过公益性组织或特定的国家机关设立的公益诉讼基金会提供资金支持。教育公益诉讼的原告即可通过专门的教育公益诉讼基金会减轻诉讼费用的压力。与教育相关的基金运作在中国已经有了比较好的制度基础和经验积累，如“希望工程”就是由共青团中央及中国青少年发展基金会以救助贫困地区失学少年儿童为目的，于1989年发起的一项公益事业。该基金的宗旨是资助贫困地区失学儿童重返校园，建设希望小学，改善农村办学条件。其实施的两大主要公益项目为.建希望小学与资助贫困学生。“希望工程”基金成立已有20余年，在帮助众多儿童实现求学梦的同时，更成为了最能够代表中国特色的全球性公益品牌。如果今后能将教育公益诉讼的费用纳入希望工程或诸如此类的教育公益基金中，不失为一种可行的路径。

[1]温辉.受教育权可诉性研究[J].行政法学研究，2000（3）.

[2]桂萍.论司法审查介入学术自由的合理限度[J].现代教育科学，2006（1）.

[3]范履冰.我国教育公益诉讼制度的建构探析[J].现代法学，2008（5）.

[4]汤尧.论教育公益诉讼提起的条件[J].教育科学，2006（6）.

[5]尹力.教育公益诉讼：受教育权利司法保障新进展[J].教育理论与实践，2008（10）.

[6]王名扬.法国行政法[M].北京：中国政法大学出版社，1988.